들어가면서

지난 7월 20일에 있었던 국회 교섭단체 대표 연설에서 더불어민주당 김태년 원내대표는 수도권 집중 문제 해결을 위한 방안으로 ‘행정수도 이전’을 전격적으로 제안하였다. 이와 함께 코로나19로 인한 경제 위기 극복을 위해 정부가 추진하고 있는 ‘한국판 뉴딜’의 주요 의제로 ‘균형발전 뉴딜’의 필요성이 강조되면서 ‘국가균형발전’이 다시금 시대적 과제로 부각 되고 있다. 사실 수도권 집중 문제는 최근 논란의 중심에 있는 부동산 가격 상승뿐만 아니라 지역 경제 침체, 지역 인재 유출, 지역 대학 붕괴 등 지방 소멸과 관련된 많은 문제와 밀접하게 연관되어 있다. 이에 따라 최근에는 부산·울산·경남, 대구·경북, 대전·세종 등 지자체들 간에 수도권 집중에 대한 대응과 지역 경쟁력 강화를 위해 지자체의 광역적 통합을 위한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 따라서 본고에서는 수도권 집중의 현황과 문제점을 살펴보고 국가균형발전을 위한 대안으로 광역경제권 구축 방안을 제안해 보고자 한다.

수도권 집중의 심화와 지방 소멸 위기의 확산

1990년대 이후 수도권 집중 현상이 심화됨에 따라 수도권의 인구, 생산, 소득, 제조업 생산의 전국 대비 비중은 지속적으로 증가하는 추세에 있다. 반면 부산, 대구, 광주, 대전, 울산 등 5대 광역시의 인구, 지역내총생산(GR DP), 제조업, 지식서비스업의 전국 대비 비중은 모두 지속적으로 감소하는 추세로 나타나고 있다. 이에 따라 비수도권 광역시들의 일자리 창출 역량이 떨어지고 있으며, 특히 산업구조 조정에 따른 지역 중소 산업 도시들의 경제 침체와 일자리 감소가 심각한 실정이다.¹

한국고용정보원(이상호 연구위원)의 <한국의 지방소멸 2018> 보고서(고용동향브리프 7월 호, 2018)에 따르면 지방의 인구 감소에 따라 2018년 현재 전국 228개 시·군·구 중 89개(39%)가 소멸 위험지역²이라는 분석 결과가 도출되었다. 이는 소멸 위험지역이 2013년 75개(32.9%)에서 2018년에는 89개(39%)로 증가하는 추세에 있으며, 지방 소멸 위험이 농어촌 낙후 지역에서 지방 대도시권으로 확산되고 있음을 나타낸다. 그리고 이러한 분석 결과는 수도권 집중이라는 구조적 요인이 저출산·고령화라는 시대적 요인과 함께 지속적으로 지방 소멸의 원인으로 작용하고 있음을 의미한다.

통계청 주민등록 인구 현황 자료를 보면 2019년 12월 기준으로 수도권 인구 비중이 50.002%로 50%를 돌파한 것으로 나타났다. 이를 통해 수도권 집중에 따른 지방 소멸 위기가 점차 확산되고 있는 실정임을 알 수 있다.

문재인 정부 균형발전 정책의 현황과 한계

문재인 정부는 2018년 2월 1일 세종시 정부세종컨벤션센터에서 열린 ‘국가균형발전 비전 선포식’에서 ‘문재인 정부 국가균형발전 비전과 전략’을 발표하였다. 그 핵심적 내용을 보면 먼저 국가혁신클러스터를 구축해 혁신도시 중심의 4차 산업혁명에 대응한 신성장 거점을 육성한다는 계획이다. 다른 한편으로는 계획계약 제도(지역발전투자협약 제도)를 통해 지역 주도로 지역 혁신 정책을 추진할 수 있도록 포괄 보조 형식으로 지원하겠다는 것이다. 그러나 이러한 균형발전 정책이 수도권 집중의 구조적 문제 해결을 위한 처방으로는 매우 미흡하다는 것이 전문가들의 중론이다.

또한 당시 이해찬 더불어민주당 대표는 2차 공공기관 지방 이전과 관련하여 2018년 9월 4일 국회 교섭단체 대표 연설에서 “「국가균형발전 특별법」에 따라 이전 대상이 되는 122개 공공기관의 지방 이전을 재추진할 것”을 천명하였다. 그러나 공공기관의 지방 이전은 아직 가시화되지 않고 있으며, 2차 이전의 효과에 대해서도 1차 때의 효과에 비추어 회의론이 있는 상황이다.

문재인 정부는 또 2019년 1월 29일 발표한 ‘제4차 국가균형발전 5개년 계획’에서 2022년까지 175조 원을 투자할 것이라고 밝혔다. 그중 24조 1,000억 원 규모의 23개 비수도권 사업에 대해서는 국가균형발전 차원에서 비예타사업(예비타당성조사 면제 사업)으로 추진한다고 전했다. 그런데 이 계획은 국가균형발전 차원이라기보다 지역 경제 활성화 차원의 목적이 더 커보인다는 평가가 있다. 다른 한편으로는 향후 사업 추진 과정에서 수요 부족에 따른 사업성 저하 등 부작용 발생도 우려된다.

요컨대 문재인 정부는 참여정부의 균형발전 정책 계승을 자처하면서도 국가균형발전 시스템에 대한 비전과 추진 전략이 미흡하다는 비판에 직면해 있다.³ 이는 문재인 정부의 균형발전 정책이 수도권 집중이라는 구조적 문제를 해결하지 못하고 있는 데서 기인한 것이다. 따라서 ‘국가 경쟁력 강화’와 함께 ‘지역 경쟁력 제고’라는 중장기적인 관점에서 수도권 집중 문제를 해결 하기 위한 보다 근본적인 대안 모색이 절실히 요구되는 상황이라고 할 수 있다.

현행 17개 광역시·도 행정구역 체계, 지방 소멸 위기 심화시킬 것

현행 17개 광역시·도 중심의 행정구역 체계는 지역 경제의 심각한 비효율을 초래하고 있을 뿐만 아니라 수도권 집중 심화 및 지방 소멸 위기 확산의 원인으로 작용하고 있다.

먼저 행정권역, 경제(산업)권역, 생활권역이 불일치한 상황에서 광역시·도 중심의 지역 정책이 실행되어 중복 투자, 협력 부재 등과 같은 비효율적인 문제가 발생하고 있다. 즉 행정구역상 광역시·도가 다르면 인접한 지역이라도 유사한 인프라, 시설 등을 중복적으로 투자할 뿐만 아니라 상호 간의 협력도 어려운 상황이 지속되고 있는 것이다. 실제 ‘광역시·도별 지역 산업 특성화 발전 전략’도 국가적 차원에서 볼 때 행정권역과 경제권역의 불일치로 심각한 정책적 비효율성을 초래하는 것이 현실이다.

둘째, 광역시·도 차원의 통합적 관리·조정 체계 부재로 지역(산업) 정책의 집행 과정에서 심각한 정책적 비효율성이 초래되고 있다. 부처별로 유사한 기관의 설립 경쟁이 이루어지고, 지역에서는 새로운 기관의 유치 경쟁이 가속화하면서 지역 혁신 기관들이 광역시·도별로 경쟁적으로 설립되었다. 실제 지역별로 지역혁신체계(RIS, Regional Innovation System) 기관과 국가혁신체계(NIS, National Innovation System) 기관의 수가 2000년대 이후 양적으로 급증하였다. 그중 RIS 기관으로는 1990년대 이후 지역특화센터·지역산업평가단(산업통상자원부), 테크노 파크·창조경제혁신센터·창업보육센터(중소벤처기업부), 지자체연구소·과학기술진흥원(지자체), 연구개발특구·연구개발지원단·지방과학기술진흥 센터(과학기술정보통신부), 지역혁신센터(교육부) 등이 지속적으로 설립 되어왔다.⁴ 또한 RIS 기능을 하는 NIS 기관도 2010년 이후 급속히 증가하여 정부 출연 연구원 지역 분원(61개), 전문 생산기술 연구소(15개) 등이 전국에 걸쳐 난립하고 있는 상황이다. 이러한 혁신 기관들은 그 기능이 서로 중복되고, 연계·협력이 부족할 뿐만 아니라 지역 산업 육성 사업 지원 채널의 복잡·다기화 및 분산·분절적 지원 체계에 따라 기업의 혼란과 함께 중복적·비효율적 지원을 초래하고 있다. 그럼에도 중앙정부와 지방정부 차원에서의 ‘통합적 기획·관리·조정 체계’가 마련되지 않아 부처별 지원 예산이 지역 차원에서 분산·고립되어 집행되는 비효율이 발생하고 있다. 즉 산업부, 과기정통부, 중기부 등의 예산이 부처별·사업별로 칸막이식 지원 으로 이루어져 지역 여건에 맞는 사업 계획의 수립 및 시너지 효과 창출이 불가능한 것이 현실이다. 더불어 혁신 기관의 설립과 운영을 위한 자원과 역량이 지역별로 분산되어 효과적으로 운영할 수 없는 것도 문제이다.

셋째, 광역시·도 간 연계·협력 사업의 실효성이 미흡하다. 경제협력권산업 육성사업은 2015년부터 산업 생태계, 산업 클러스터 등이 광역시·도의 경계를 넘어 분포하여 개별 육성보다 광역시·도 간에 협력 육성하는 것이 더 효과적이라는 판단에 따라 1인당 부가가치·고용 창출 효과가 큰 주력 산업을 대상으로 추진되어왔다. 그런데 이 사업의 취지와는 달리 사업을 수주한 광역시·도가 사업비를 각자 분리하여 집행함으로써 현실적으로 광역시·도 간 연계·협력이 이루어지지 않고 있다. 따라서 광역시·도 간 행정구역의 경계를 초월한 시너지 효과 창출이라는 경제협력권산업육성사업의 본래 취지가 퇴색되고 있는 것이다. 이는 현행 광역시·도의 경계가 행정구역 분리에 따른 경제적·산업적 비효율을 구조적으로 내포하고 있음을 의미한다.

이상에서와 같이 현행 17개 광역시·도 중심의 행정구역 체계 및 정책 거버넌스는 그 자체로 심각한 문제점을 초래하고 있을 뿐만 아니라 수도권 집중 심화 및 지방 소멸 위기 확산의 원인으로 작용하고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위하여 과거 이명박 정부는 5+2 광역경제권 정책을 추진하였다. 그러나 결과적으로 이 정책은 실패한 것으로 평가되고 있다.

이명박 정부 5+2 광역경제권 정책의 실패가 주는 교훈

5+2 광역경제권 정책은 오랫동안 고착화된 행정구역 중심의 지역 발전 정책을 지양하고 행정구역을 초월한 자치단체들 간의 협력을 바탕으로 경쟁의 단위를 광역화함으로써 지역의 글로벌 경쟁력을 높이는 동시에 지역들 간의 균형발전을 도모하려는 취지에서 출발하였다. 이러한 취지를 기반으로 한 5+2 광역경제권 정책의 목적은 다음과 같이 요약할 수 있다.

우선 세계적 관점에서 볼 때 지역 발전 정책의 광역화를 통한 글로벌 지역 경쟁력 강화 및 세계적 경쟁 거점을 구축하려는 것이다. 또한 국가적 관점에서 볼 때는 광역경제권 육성을 통해 지역들 간의 균형발전과 상생적 국가 발전을 도모하는 것이다. 나아가 지역적 관점에서는 지역의 자립 역량 강화 및 차별화된(내생적) 특화 발전을 추진하는 것이라 할 수 있다.

그러나 5+2 광역경제권 정책은 이러한 본래의 취지와 목적을 제대로 실현하지 못하였으며 지자체 간의 갈등으로 다양한 부작용을 초래한 것으로 평가되고 있다. 먼저 정책 공간과 행정구역의 불일치에 따른 심각한 정책적 비효율을 초래하였다. 즉 행정구역 단위의 나눠 먹기식 자원 배분에 따른 투자의 비효율성, 지자체 간 갈등에 따른 정책 결정의 비합리성과 비효율성 등이 나타났다. 광역경제권 정책을 실행하는 광역발전위원회와 사무국의 위상 및 기능이 유명무실한 것도 문제였다. 광역발전위원회는 집행 기능이 결여된 의결 기구로서 독자적으로 사업을 집행할 재정 수단이 결여되어 있었다. 사무국은 계획 수립, 연계 협력 사업 발굴, 사업의 관리·평가 등 외연적 관리 업무만 담당하였다. 이렇듯 광역경제권 사업은 추진 조직의 분산 및 통합 조정 기능의 부재로 총체적 광역 거버넌스가 불가능한 상태 였다. 이런 상황에서 광역경제권선도산업육성사업, 광역경제권선도산업 인력양성사업, 광역경제권연계·협력사업 등이 서로 다른 추진 기구에 의해 분리되어 추진되었다. 그러다 보니 선도산업 육성, 인적자원 양성, 발전 거점 조성 등이 유기적으로 연계된 ‘경쟁 거점 구축 전략’을 실현할 수 없었다. 또한 기존 유관 지원 조직(테크노파크, 지방중소기업청, 중소기업진흥공단 지역본부, 산업단지공단 지역본부, 경제자유구역청 등)과도 기능적으로 중복 되었으며, 협력 체계도 매우 미흡한 실정이었기에 실패는 당연한 결과였다.

광역경제권 선진국의 추전 경험이 주는 정책적 시사점

광역경제권 추진과 관련해 선진국이라고 할 수 있는 일본, 영국, 프랑스의 추진 경험을 검토하여 도출한 광역경제권 구축을 위한 정책적 시사점을 요약 하면 다음과 같다.

첫째, 수도권 집중에 대응하여 지역 경쟁력을 강화하기 위해서는 내생적 발전이 가능한 일정 규모 이상의 광역경제권이 구축되어야 하며, 광역경제권 구축이 완성되기 위해서는 궁극적으로 행정 체계 통합이 필수적으로 요구된다. 둘째, 광역시·도 간의 광역 사업 시스템은 광역경제권의 행정 체계 통합을 위한 과도기적 중간 단계로서 의미가 있으나 실질적인 통합 효과를 창출하는 데는 여전히 한계가 있다. 셋째, 광역경제권 구축을 위해서는 광역경제권 제도를 실효적으로 추진할 수 있도록 정부 주도로 실질적인 재원과 권한을 가진 공식적인 추진 기구의 설립이 필수적이다. 넷째, 광역경제권이 구축되면 중앙정부 산하의 특별지방행정기관을 지방 정부로 일원화하고 행정 체계가 통합된 광역 경제권 차원에서 통합 관리해야 한다. 다섯째, 지방분권을 통한 지자체의 책임성과 효율성 강화는 광역경제권 구축을 통한 지역 경쟁력 강화가 선행된 이후에 추진되어야 한다.

광역경제권 구축을 위한 두 가지 추진 방안의 제안

앞에서 살펴본 선진국의 광역경제권 추진 경험에서 도출한 정책적 시사점을 기반으로 우선 광역경제권 공간 구조의 구축 방안을 제안하고, 이를 구체적으로 실현하기 위한 3단계 추진 방안을 제안하고자 한다.

먼저 광역경제권 공간 구조 구축과 관련한 추진 방안을 제안하면 다음과 같다. 현재 문재인 정부는 균형발전 정책과 지방분권 정책을 동시에 추진 하면서 상호 간에 가치 충돌 문제를 발생시키고 있다. 균형발전 정책은 소외 지역을 배려하기 위한 중앙정부의 역할이 대단히 중요한 반면 지방분권은 지자체의 자기 책임성을 강화함으로써 시장 원리에 따른 정책적 효율성을 높이려는 것이다. 따라서 원리상 ‘국가 개입 강화’ 대 ‘시장 원리 충실’이라는 상호 간에 상충할 수밖에 없는 정책을 동시에 추진하는 모순이 발생한다. 결과적으로 현행 17개 광역시·도 행정구역 체계의 문제점이 존재하는 상황 에서 지방분권이 강화될 경우 지금과 같은 비효율적 정책 거버넌스가 고착 화될 우려가 매우 크다. 또한 수도권 집중에 따른 불균형 발전 문제도 더욱 심화될 가능성이 높다.

국가 경쟁력 강화와 함께 지역 경쟁력 제고라는 중장기적인 관점에서 수도권 집중 문제를 해결하기 위한 방안은 수도권에 대응할 수 있는 지역의 광역경제권을 구축하는 것이다. 그리고 이를 위해서는 내생적 발전이 가능한 적정 규모의 광역경제권 설정과 함께 이를 제도화하기 위한 행정구역 개편이 추진되어야 한다. 다만 광역경제권의 범위와 관련해서는 다양한 차원의 혁신 생태계 공간 단위, 경제 생태계 공간 단위 등 최근의 연구 성과를 반영한 좀 더 심층적인 논의가 필요할 것으로 사료된다. 그러나 현실적으로는 현재의 행정구역을 완전히 무시한 새로운 범위의 광역적 공간 단위를 설정하는 데 어려움이 있을 것이다. 그러므로 행정권역과 경제권역 그리고 생활권역을 일치시키는 광역경제권 구축이 우선되어야 할 것이다. 이를 통해 세계화와 지방화를 함께 이루고자 하는, 이른바 세방화(glocalization) 시대에 걸맞은 ‘권역별 특성화 발전’과 ‘지역 경쟁력 강화’를 동시에 추구할 수 있을 것으로 기대된다.

다음으로 광역경제권 행정구역 체계 구축을 구체적으로 추진하기 위한 3단계 추진 방안을 제안하면 다음과 같다.

1단계 통합 거버넌스는 (가칭)광역발전위원회를 설립하여 과거 영국의 지역개발청(RDA, Regional Development Agency)과 유사하게 지역 산업 정책(R&D 정책, 인력 양성, 기업 지원 서비스 등)을 기획·집행·평가하는 기능을 수행하는 준정부조직화하는 것이다. 여기서 준정부조직이란 광역 경제권별로 정부의 지역별 산업 정책 예산을 집행하는 조직을 의미한다. 또한 공무원이 아닌 민간 전문가 중심의 조직으로서 정부 부처로부터 어느 정도 독립성을 가진 조직을 말한다. 즉 (가칭)광역발전위원회의 기획조정·재정권 확립을 통한 광역 사업의 실효성 및 효율성을 제고하고, 준정부조직화를 통해 광역권 발전 사업의 지자체 간 갈등 조정 및 정책 결정의 합리성을 제고하는 것이다.

2단계 통합 거버넌스는 (가칭)광역발전위원회를 (가칭)광역발전청⁵으로 확대 개편하고, 사업 영역을 확장하는 것이다. 즉 1단계에서 구축된 지역 산업 정책 중심의 기능을 SOC 구축, 산업 인프라 등 다양한 광역 발전 사업으로 확장하고 지방중기청, 중소벤처기업진흥공단 지역본부, 산업단지 공단 지역본부 등 유사 기능의 특별지방행정기관, 공공기관 지역본부 등을 (가칭) 광역발전청으로 통폐합하는 것이다.

끝으로 3단계 통합 거버넌스는 행정구역 개편을 통한 ‘광역자치주’를 구현하는 것이다. 이를 위해 대선, 지방선거 일정과 연계한 ‘행정구역 개편 로드맵’을 수립하고, 행정구역 개편 후 (가칭)광역발전청의 기능을 ‘광역자치주’로 이관하는 절차가 필요할 것이다.