한국판 뉴딜 전략의 배경과 의의

코로나19의 팬데믹 현상이 감염의 차원을 넘어 경제 전반의 위기를 초래한 가운데 정부는 지난 7월 14일 제7차 비상경제회의에서 디지털 전환과 그린 전환을 골자로 하는 ‘한국판 뉴딜’ 종합계획을 내놓았다. 비상경제대책회의의 특성상 당면한 경제 위기를 해결하고자 긴급 처방을 내놓는 것이 통상적인 절차임에도, 정부는 경기 회복을 위한 응급처방의 차원을 넘어 경제의 체질을 바꾸는 대수술이 필요하다고 판단하였다. 이러한 시도는 현재의 경제 위기가 직접적으로는 코로나19로 인해 촉발된 것은 사실이나, 한국판 뉴딜 종합계획은 자본주의 경제의 대전환기에 체질을 개선하지 않으면 지속가능한 경제를 유지하기 어렵다는, 지극히 합리적 판단의 결과이기도 하다.

2008∼2009년 대침체(Great Recession) 이후 자본주의 경제는 커다란 전환기에 놓여 있다. 신자유주의 시절 활성화된 금융시장이 실물자본과 화폐자본의 분리, 실물자본의 성장과 고용 창출의 분리를 심화시키고 급기야 자본시장의 심대한 위기를 촉발하자 새로운 수요 창출이 시급하게 되었고, 디지털 전환은 경제의 동맥경화 현상을 뚫어주는 처방으로 인식되었다. 이 과정에서 과거 ICT 산업과는 달리 디지털 기술을 기술 중심의 산업에 제한하지 않고 2차 산업에 적극적으로 활용하여 소위 ‘제조업의 귀환’이 본격화되기도 하였고, 국내에서도 스마트공장 사업이 이미 도입된 바 있다. 코로나19로 온라인·비대면 수요가 확대되면서 디지털 전환(Digital Transformation)은 이제 선택이 아니라 경제 위기를 극복하는 동시에 국가경쟁력을 높일 수 있는 필수적 조치이고, 정부는 한국판 뉴딜 종합계획에서 이를 분명히 하였다.

경제 패러다임 전환의 또 다른 축은 그린 경제(Green Economy)로의 전환이다. 화석 에너지 사용이 기후변화의 위기를 심각하게 초래하여 환경, 감염과 같은 재해뿐만 아니라 막대한 사회경제적 비용을 유발하고 있어 이미 오래전부터 그린 경제로의 전환은 디지털 전환과 마찬가지로 선택이 아닌 필수가 되었다. EU는 물론 미국의 바이든 차기 대통령도 그린 경제로의 전환을 분명하게 하고 있다. 우리 정부도 그린 뉴딜을 천명하여 기후 악당 국가로서의 오명을 청산하고 우리 경제를 저비용-반환경 경제로부터 친환경 경제로 전환하는 중요한 계기를 맞이하게 되었다.

디지털·그린 경제로의 사회경제 패러다임의 전환은 산업의 구조조정과 일자리 형태의 변화를 동반하므로 그에 따른 노동시장의 변화는 불가피하며, 이는 심각한 일자리 양극화를 초래할 수 있다. 정부의 한국판 뉴딜 종합계획 에는 이에 대한 대비책으로 직업훈련을 확대하고, 새로운 고용 형태에 대한 법적 보호, 실업·소득 격차를 완화하기 위한 안전망을 강화하는 사회안전망 대책을 포함하였다.

7월 14일 정부의 한국판 뉴딜 종합계획은 크게 디지털·그린 전환에 기반을 둔 사회경제 패러다임 전환(투자와 고용 창출)과 사회안전망 강화로 압축할 수 있다. 향후 5년간 160조 원 정도의 예산을 투자해 190만 개의 일자리를 만들어 내겠다는 야심한 계획은 예상대로 발표와 동시에 기대와 우려를 낳았다. ‘이전 정부가 추구한 성장패러다임의 연장이다’, ‘대기업 중심의 사업이다’, 심지어 ‘코로나19로 인한 재난 자본주의(Disaster Capitalism)의 관점이다’ 등 휘발성이 강한 이념적 비판이 가해졌다. 일견 타당성도 있지만, 이러한 비판은 여전히 정부 정책이 국가와 사회의 모든 운명을 결정할 것이라는 국가주의적 발상의 이면이기도 하다. 권위주의 정부에서의 국가정책이 하향식(Top-down)이었다면, 민주 정부에서의 정책 형성은 상향식(Bottom-up)으로 진행되어야만 하고, 실제로 정부는 뉴딜 정책의 성패는 사회적 대화와 지역의 역할에 달렸다는 점을 틈만 나면 강조하고 있다. 따라서 7·14 한국판 뉴딜 종합대책은 그 자체로 완결성을 가진 정책이라기보다는 사회경제적 주체와의 대화를 통해 사회경제적 패러다임의 내용을 채워가야 할 것이다. 정부 정책이 사회적 대화를 통해 상향식으로 구체화할 필요가 있다는 것은 국가의 사회경제 정책이 점진적 진화와 발전의 성격을 지녀야만 단일 정부의 한계를 넘어 국가와 사회에 뿌리를 내리고 정체성과 지속성을 가질 수 있기 때문이다. 실제로 뉴딜의 원판격인 루스벨트의 뉴딜이나 스웨덴의 살츠요바덴협약은 이벤트성 정책이 아닌 장기적 이행 과정에서 제도적으로 안착한 바 있다. 따라서 한국판 뉴딜 종합계획은 선언과 동시에 심판의 대상이 되는 것이 아니라 정책의 집행 과정에서 엄격한 진단과 냉정한 평가가 이루어져야만 할 것이다.

사회경제 패러다임전환을 위한 뉴딜 전략의 성공 조건 : 휴먼 뉴딜

한국판 뉴딜 종합계획은 소득주도성장-공정경계-혁신경제로 이어지는 문재인 정부 경제사회정책의 마지막 퍼즐이라고도 할 수 있는데, 비상경제 회의에서 나온 비상대책이었던 만큼 한국판 뉴딜 종합계획의 초판에 문제가 없는 것은 아니다. 우선 한국판 뉴딜정책이 지향하는 사회경제적 패러다임이 민주정부가 오랫동안 실현하고자 하는 경제민주주의의 가치와 문재인 정부가 추구하는 혁신적 포용국가 속에 어떻게 결합되는지가 잘 드러나지 않는다. 만약 한국판 뉴딜 종합계획이 디지털 전환, 경제의 생태중심성, 고용의 지속가능성을 별개로 이해하는 것이 아니라 경제민주주의의 비전을 구체화하는 미래지향적 발전 전략을 염두에 둔다면 〈그림 1〉과 같이 뉴딜 전략은 경제민주주의를 발전·심화시킬 수 있는 상보적 관계 속에서 이해할 필요가 있다.

이러한 이해 속에서도 여전히 문제는 남는다. 한국판 뉴딜 정책이 단순한 성장 전략이 아니라 노동존중사회를 실현하려는 정부의 가치가 반영되도록 하려면 결국 투자-고용-사회안전망의 튼튼한 삼각기둥(three pillars)에 기반을 둬야 한다. 우리는 이를 기존의 디지털 뉴딜, 그린 뉴딜에 이어 ‘휴먼 뉴딜’이라고 해도 좋겠다. 물론 7·14 한국판 뉴딜 종합계획 초안에 사람 투자와 사회안전망이라는 세부 과제가 설정되어 있기는 하다. 그러나 몇 가지 지점에서 보완이 필요해 보인다. 간략하게 살펴보자.

한국형 뉴딜 전략은 혁신성장 산업 및 지역발전 전략으로 모호한 인재양성 전략만으로는 미흡하다. 첫째, 인재양성 전략이 더욱 구체적이고 세분화되어야 한다. 한국형 디지털·그린 뉴딜 추진 전략에 조응하는 핵심 숙련 역량을 구축하지 않으면 투자 전략만으로 성공을 끌어내는 것을 불가능하기 때문이다. 디지털 기술 분야별·산업별 인력양성 규모 전망을 통해 단기 및 중장기 인력양성 계획이 필요하다. 마찬가지로 그린 전환 추진을 위한 인프라, 에너지, 녹색산업 분야의 체계적 인력양성 계획이 필요하다. 둘째, 디지털·그린 전환에 이은 노동시장의 구조 변화에 따른 신(新) 취약계층에 대한 대응 전략이 필요하다. 디지털·그린 전환 과정에서 비대면 산업이 활성화되고, 노동의 디지털화가 추진되면서 새로운 일자리가 생성되겠지만, 일부 기존의 일자리는 소멸될 것이다. 제조업이나 서비스산업에서 디지털화가 진행되면서 40대 이상의 중고령층 일자리의 위기가 점차 심화할 것이므로 새로운 산업과 일자리로 이직 및 전직 지원을 위한 직업훈련과 고용서비스 제공이 필요하다. 반대로 코로나 사태로 현재의 고용 위기가 단기간에 끝나지 않을 상황을 감안하여 청년층의 고용시장 신규 진입을 지원하고 소득 보전과 구직 활동이 원활하게 이루어지도록 다양한 정책 지원이 필요하다. 셋째, 개별 기업과 개인 차원에서 기술 변화와 노동시장의 변화를 따라잡는 것은 어렵다. 노동조합과 시민사회가 참여하는 사회적 대화와 그에 기초한 고용 거버넌스의 구축을 통해 전 사회적으로 좋은 일자리 정책을 마련하고 사회안전망을 강화하는 노력은 아무리 강조해도 지나침이 없을 것이다.

한국판 뉴딜 전략이 생명력을 얻고 지속가능하려면 이제 이러한 휴먼 뉴딜 전략에 구체성을 담아내야 한다. 아래에서는 관련하여 논의해야 할 필수적 내용을 간략하게 다루어보고자 한다.

휴먼 뉴딜의 비전과 전략, 그리고 핵심과제

디지털 뉴딜, 그린 뉴딜을 휴먼 뉴딜로 보완하고자 할 때 휴먼 뉴딜의 비전, 전략, 핵심 추진과제는 〈그림 2〉처럼 요약할 수 있다. 아래에서는 이를 좀 더 자세히 들여다보고자 한다.

휴먼 뉴딜이 지향하는 궁극적인 비전은 노동존중사회를 구현하는 ‘사람 중심의 다 함께 잘사는 혁신적 포용국가’이며, 실천 방향은 ‘전 국민이 일상의 삶에서 체감할 수 있는 일자리·소득·사회서비스 등 기본적인 생활 보장’이라고 하겠다. 이를 구체화하기 위해서는 첫째, 디지털·그린 전환에서의 투자를 지속가능한 좋은 일자리로 연계시키고, 둘째, 그 과정에서 일시적으로 이탈하거나, 일하지만 고용이 불안정한데도 법의 보호를 받지 못하는 취약계층까지 포함하는 포용적 사회안전망을 구축하며, 셋째, 디지털 전환 혹은 4차 산업혁명 이행을 순조롭게 하도록 사람 투자와 전 국민 평생 학습체계를 구축하는 등의 세 가지 전략 과제가 필요하다. 각각의 내용을 좀 더 상세하게 들여다보자.

첫 번째 핵심 전략인 디지털·그린 전환을 통해 공공-민간 영역에서 지속 가능한 좋은 일자리를 창출하려면 세 가지 추진과제가 필요하다.

(1) 청년층의 고용시장 신규 진입 및 일자리 전환 지원을 위해 구직 활동의 지원 및 일 경험 기회 제공, 미래 일자리 수요·공급 전망을 통한 인력양성 체계 구축과 일자리 전환 지원이 필요하다. 이를 위해 고용서비스 사각지대 최소화를 위한 중앙·지방 전달체계의 개편과 거버넌스 구축이 시급하며, 무엇보다 수혜자 중심의 고용안전망 구축이 요구된다.

(2) 한국판 뉴딜 전환 과정에서 발생하는 신 취약계층 발생에 대비하는 전략 수립이 필요하다. 새로운 취약계층의 직업 및 숙련 전환을 돕는 직업훈련과 고용서비스 고도화, 청년과 여성 등 기존 취약계층의 일자리 기회 확대와 고용안전망 강화 등이 필요하다. 이를 위해 사회적 대화 체제의 혁신이 필요하며, 일자리 예산의 효율화와 증액, 지출 구조의 혁신이 요구된다.

(3) 국민의 일상적인 삶과 관련된 다양한 사회서비스(돌봄, 건강, 주거 복지, 고용 지원, 평생교육, 문화 향유, 환경 등) 확대와 연계하여 공공 영역에서 생활 임금 수준의 좋은 사회서비스 일자리를 확대하고, 고용서비스 전문 인력의 확충이 필요하다. 이를 위해 커뮤니티 케어(전 국민 돌봄서비스)와 사회서비스원 확충, 지역 사회보장 특별지원 사업 등을 연계한 지역 중심의 통합적인 사회서비스 전달 체계 구축 및 관계 법령의 제·개정 추진이 요구된다.

두 번째 핵심 전략인 포용적 고용·사회 안전망 구축을 위해서 다음 네 가지 추진과제가 필요하다.

(4) 뉴딜 전환을 뒷받침하기 위해 현행 ‘자격 또는 업종 중심’의 ‘전 국민 고용보험’ 단계적 확대 방안을 ‘소득 중심 전 국민 사회보험’으로 확장하여 특수고용 노동자, 프리랜서, 플랫폼 노동자와 자영자를 포함하는 고용· 사회안전망 구축이 필요하다. 이를 위해 국세청 부과·징수 통합 등 거버넌스 개편이 요구된다.

(5) 1차적인 고용·사회안전망인 전 국민 사회보험 추진과 더불어 사회보험 사각지대를 보완하여, 저소득 취약계층 고용 안정 및 생활 지원을 위한 새로운 정책인 국민취업지원제도(실업부조)를 보완하여 도입하고, 한국형 상병수당(유급병가)제도의 도입 또한 시급히 필요하다. 이를 위해 국민취업지원제도의 지원 대상(중위소득 50% → 100%)과 급여 수준 확대(가구 규모별 생계급여 수준 반영)를 위한 법 개정과 고용서비스 인력 확충이 요구된다.

(6) 복지 사각지대 해소 등 사회안전망의 포용성 강화를 위해 기초생활 보장제도의 부양의무자 기준의 단계적 폐지 및 기준 중위소득과 소득인정액 등 복지정책 선정체계 개편의 추진이 필요하며, 기초생활수준의 보장 수준의 확대가 필요하다. 이를 위한 법·제도의 개편이 시급히 요구된다.

(7) 국민이 체감한 다양한 일상의 사회서비스 부재와 사각지대에 대응하기 위하여, 국민의 일상적인 삶과 관련된 다양한 사회서비스(돌봄, 건강, 주거 복지, 고용 지원, 평생교육, 문화 향유, 환경 등) 확대 및 공공성 강화 추진이 필요하다. 이를 위해 다양한 사회서비스 공공성 강화를 위한 사회서비스원 설치 근거 마련(사회서비스원 설치법 제정) 및 공공성 강화와 배치되는 수익성 기반 독립 채산제 등 운영 원칙의 개선이 요구된다.

세 번째 핵심 전략이 뉴딜을 기반으로 4차 산업혁명에 대응하는 사람 투자 및 전 국민 평생 학습체계를 구축하기 위해 다음의 세 가지 추진과제가 필요하다.

(8) 디지털·그린 신기술 분야별·수준별 체계적 미래 인력 양성체계 로드맵을 통한 고급인재 및 전문인력, 실무인력 양성을 위한 신기술 인력양성 트랙(Track)을 구축하고, 기존 산업에 대한 디지털 경제로의 이동 지원을 위한 산업별 융합 인력양성 트랙(Track) 구축이 필요하다. 디지털·그린 전환의 분야별·수준별 체계적 미래 인력 양성체계 로드맵 구축을 위해 중앙 거버넌스 구축이 필요하며, 공공 및 민간기업과 일자리와 연계될 수 있도록 고용전문가 및 기관과 협업체계 구축 또한 필수적이다. 나아가서 디지털 신기술 분야 플랫폼 비즈니스에 종사하는 인력(Gig Worker)에 대한 처우 개선 및 사회안전망 강화를 위한 노력도 지속되어야 한다.

(9) 디지털 뉴딜 및 기술구조 변화 등에 전 국민이 대비할 수 있도록 다양하면서도 적절하게 직업 능력을 향상시킬 수 있도록 평생직업능력개발의 지원이 필요하다. 무엇보다 기존의 지원 대상에서 배제된 공무원, 교원, 군인 등으로 직업훈련 대상을 확대(국민내일배움카드 대상 확대)하고, 기존의 임금 근로자를 중심으로 한 고용보험 적용 대상 직업훈련의 의미 변화가 필요하며, 또한 현재 직무로 제한된 분야 이외 다양한 분야의 역량 강화가 필요하다. 이를 위해 평생직업능력개발 예산 확대와 정부지원 직업훈련과정의 유형 분류의 재검토가 요구된다.

(10) 디지털 뉴딜 및 그린 뉴딜, 기술구조 변화에 따른 다양한 신성장산업의 발전에 필요한 인력양성 전략과 시스템 및 모니터링 방안에 기초한 미래 적응형 직업훈련 및 평생 학습체계의 개편이 필요하다. 이를 위해서는 사업체 수요에 부응하는 혁신적 직업훈련 지원, 중소기업 대상 지원사업의 패키지화, 신기술분야 성과 관리의 정기적 점검 등이 요구된다.

앞서 언급한 휴먼 뉴딜의 핵심 전략과 세부 추진 과정은 매우 시급하고 필수적인 것임에도 당연하게 정부 정책만으로는 구현되지 않는다. 정부의 의사결정과 이해당사자 간의 충돌이 언제든지 시급한 당면과제를 유예시킬 수 있기 때문이다. 유감스럽게도 정부 정책과 의지는 한국판 종합 뉴딜, 특히 휴먼 뉴딜을 단번에 해결해주는 데우스 엑스 마키나(deus ex machina)¹가 아니다. 과거처럼 중앙이 주도하고 중앙의 예산에 맞춰 하향식으로 산업-고용정책을 이행하는 전략은 권위주의적 정치의 부산물이다. 지역의 이해당사자들(노사민정)이 자신의 미래 생존 전략을 자율적으로 결정하고 지역균형발전에 각자 기여하는 선의의 경쟁이야말로 휴먼 뉴딜을 비롯한 한국판 뉴딜의 고르디우스의 매듭을 푸는 가장 효과적 방안이라고 하겠다.