서론

한국 사회는 저출산·고령화, 청년 실업, 공교육비의 부담 증가, 고용 없는 장기 저성장으로 전환기적 위기를 맞고 있다. 따라서 주민주권의 토대 위에 분권과 자율의 지방자치시스템을 통한 국가 개조를 단행하고, 국가균형발전도 기존의 중앙정부 주도에서 지역 중심(지방정부)의 패러다임으로 전환할 필요성이 대두되고 있다.

그러나 중앙집권적인 국가 운영은 비효율적인 방향으로 진행되고 있다. 한편, 중앙집권세력(예: 중앙정부, 중앙정치, 중앙언론, 재벌)은 연대하여 중앙집권체제를 공고히 하였고, 국가 운영이 왜곡되고, 편향되는 것에 일조하고 있다. 또한 이들 중앙집권세력은 수도권과 비수도권의 격차를 고착화시키고, 지방정부의 자율성을 훼손하며, 장기적으로 국가 발전의 동력을 왜곡하는 방향으로 작동하고 있다.

따라서 한국 사회는 당면한 위기와 과제를 해결하기 위하여 중앙정부와 지방정부, 수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시(농촌 포함)가 함께 상생할 수 있는 ‘지속가능한 자치분권·균형발전 생태계’를 구축해야 하는 전환기적 상황에 놓여 있다.

지속가능한 자치분권·균형발전의 가치와 비전

자치분권은 기본적으로 자유시장경쟁 시스템이 작동하도록 하는 ‘자율’의 가치에 근거하고 있다. 반면 균형발전은 지역이 골고루 잘 사는 ‘형평’의 가치에 뿌리를 두고 있다. 자치분권을 강조하여 추진하다면 분명 지역 간 격차가 심해질 것이다. 이러한 지역 격차는 이미 도를 넘어 국가 발전의 걸림돌이 되고 있다. 따라서 현정부는 이러한 심대한 격차를 줄이고 함께 ‘골고루 발전하는 지역’을 목표로 균형발전을 추진하고 있다.

“지방분권이 지방을 망친다”라는 주장은 자치분권이 강화될수록 지역 간의 격차가 극심해진다는 것이다. 그래서 균형발전으로 지역의 자생력을 어느 정도 키우고 나서 자치분권을 추진해야 한다는 주장이다. 재정 등의 역량이 높은 지역은 지속해서 경쟁에서 이기는 반면 재정역량이 떨어지는 곳은 도태되고, 궁극에는 소멸한다는 극단적인 주장이다.

자치분권 없는 균형발전은 지역의 자율성을 약화시켜서 수동적이고 중앙정부에의 의존적인 내성만 키우게 될 것이고, 균형발전 없는 자치분권은 지역 간의 격차만 심화시켜서 국가의 부담으로 작용할 수 있다. 따라서 지속가능한 자치분권·균형발전 생태계의 구축은 자치분권과 균형발전의 수레바퀴가 함께 작동할 때 가능하다.

모든 지역이 지속가능한 생태계를 구축하려면 1차적으로 ‘자치분권’이라는 시스템을 구축하고, 2차적으로 ‘균형발전’을 추진하는 전략적 선택이 필요하다. 국가 주도적 균형발전은 지역이 수동적, 소극적이고 중앙정부에 의존적이게 될 수 있다. 따라서 ‘자치분권’이라는 시스템을 선행적으로 구축하고, 지역이 스스로 자생(自生)할 수 있도록 지속가능한 생태계를 구축해야 한다.

지방이 스스로 ‘지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계’를 구축하기 위하여 최소한 핵심적인 초·중·고 및 대학의 교육 기능, 복지 기능, 그리고 지역산업 및 경제 활성화 기능을 지방정부(초광역지역정부)에 이양해야 한다. 더불어 기능(일)뿐만 아니라 그 기능을 수행하기 위한 재정(돈), 인력(사람), 그리고 권한(힘)이 동시에 이양해야 한다.

다시 말해서 우리 사회가 처한 위기에 대응하고, 당면과제인 일자리·지역 경제·교육·복지문제를 해결하기 위하여 지금까지 중앙정부가 주도적으로 집행해왔던 지역산업 및 경제 활성화 기능, 공교육(초·중·고·대학교육) 기능, 그리고 복지 기능은 ‘기능별 지방일괄이양법’을 제정하여 우선해서 지방정부에 이양하여 해야 한다.

더불어 이러한 기능을 수행하기 위하여 국세·지방세의 비율을 7:3에서 6:4까지 점차 조정하고, 중앙정부가 처리했던 위의 3가지 핵심기능에 따른 재정을 지방정부에 함께 포괄적으로 이양해야 한다. 궁극적으로 자치분권 및 균형발전의 지속가능한 생태계가 지방정부에 구축되도록 하여 지역 간 격차를 해소하고 지역이 고루 발전하여 국가의 경쟁력을 강화하는 방향으로 나아가는 전략적 선택이 필요하다.

마지막으로 이러한 핵심적인 3대 기능을 집행하기 위하여 중앙정부가 기획 및 통제하고, 지방정부는 집행만 하는 수직적 관계를 탈피하고, 지방정부가 스스로 기획부터 집행까지 책임 있는 행정을 할 수 있도록 ①자치입법권, ②자치행정권, ③자치재정권, 그리고 ④자치복지권을 충분히 보장해야 할 것이다.

‘지속가능한 자치분권·균형발전 생태계’의 구축은 ‘지속가능한 자치분권 생태계’의 구축과 동시에 ‘지역 선순환구조’의 균형발전 기반 확립을 통하여 국가주도가 아닌 지역주도의 발전 기조를 구축하는 통치구조의 전환이다. 이를 통하여 국가대비 지방의 분권수준을 40% 수준으로 달성하여 지방정부의 자율적 정책기반을 구축하고, 수도권의 편중도를 현재의 50% 수준에서 30% 미만 수준으로 완화하여 전국이 골고루 잘사는 국가를 구축하는 것이다.

지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계의 공간단위

문재인 정부는 연방제 수준의 자치분권을 천명하였다. 이러한 개혁 작업은 지방분권형국가로 국가운영의 기본 틀을 혁신하고자 하는 것이다. 그러나 이러한 작업의 초기전략이었던 지방분권형 개헌은 국회의 벽을 넘지 못하고 미완으로 그치고 말았다.

아쉽지만 이러한 개혁 작업을 추진하는 것을 지속한다면 무엇보다도 중요한 것은 국가운영의 틀(구조)이다. 그 중에서 자치분권과 균형발전을 동시에 추진하기 위하여 지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계의 공간단위에 대한 논의가 필요하다.

먼저, 우리나라는 지자체의 평균 인구가 다른 나라와 비교해서 볼 때, 1개 지방정부 당 인구가 약 205,000명으로 가장 많다. 또한 평균 면적을 보면 호주(12,900㎢), 뉴질랜드(3,700㎢), 캐나다(2,700㎢), 스웨덴(1,550㎢), 영국(562㎢), 덴마크(440㎢), 그리고 한국이다. 지방정부의 평균 면적이 연방 국가를 제외하면 동메달감이다. 이러한 인구나 면적의 현실을 무시하고 지난 국회에서는 현재의 기초 지자체 3-4개를 통합하려는 시도를 감행하였다. 그러나 지방자치제도의 본질을 흔들 수 있다는 비판으로 무산되었다. 그럼에도 불구하고 지속적으로 자치분권과 균형발전을 함께 추진할 수 있는 자치분권 및 균형발전 생태계를 구축하기 위한 공간단위의 논의는 지속적으로 추진되어 왔고, 최근 부울경(부산·울산·경남), 대구·경북, 광주·전남, 그리고 대전·세종이 초광역지역정부의 구성에 대한 내용을 심도 있게 논의하고 있다.

먼저, 이승종교수는 광역시와 도간 분리에 따른 문제점을 해소하기 위해 광역시와 도를 통합하여 현행 1특별시, 7광역시(세종시 포함), 8도(제주도 포함)의 16개 시도체제를 1특별시, 9개시도 체제로 전환하는 안을 제기하였다. 광역시는 인구와 산업이 집중해 있는 대도시의 특성을 감안하여 기초지방자치단체화 하되, 도(道)로 부터의 감독범위를 축소하고 일반시보다 높은 수준의 자율권을 부여하는 것이었다.

또한 과거 선진당 이회창 총재는 16개 시도를 경기권, 충청권, 호남권, 경상권으로 개편하고, 지역적 특성을 감안하여 서울, 강원도와 제주특별자치도는 현행대로 유지하는 ‘강소국연방제안’을 발표한 적도 있다. 지리적 경계선을 허물고 경제권 중심으로 국가경쟁력을 제고하자는 안이다.

해외에서도 지방정부의 광역화를 통한 지역의 경쟁력을 확보하고 궁극적으로 국가경쟁력을 제고하려는 논의가 다양하게 이루어지고 있다. 일본의 도주제(道州制), 프랑스의 대규모 하천유역을 중심으로 6개 대권역 통합안, 그리고 독일의 베를린, 브레멘, 함부르크를 제외한 8개 주를 6개 주로 통합하려는 안이 논의되고 있다.

이제 자치분권과 균형발전을 지역주도로 추진하기 위하여 기존의 지방행정체제를 연방제 수준의 지방분권 추진을 위하여 새로운 지방행정체제로 개편하는 작업이 필요하다. 과거 참여정부 말에 제안하고, 이명박 정부가 추진하려 했던 ‘5+2 광역경제권’을 중심으로 연방제 수준의 지역정부를 구축하는 새로운 지방행정체제의 개편이 필요한 전환기적 시대이다. 저출산·고령화시대와 제4차 산업혁명의 시대에 대응하고, 통일을 대비한 지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계를 구축하는 차원에서 심도있는 논의가 필요하다.

지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계는 중앙정부와 지방정부의 기적인 역할 재정립이 필요하며, 현재 중앙정부가 수행하고 있는 ‘교육 기능’, ‘복지 기능’, ‘지역경제 활성화 기능’을 중심으로 ‘초광역지방정부’에 이양해야 한다. ‘기능’(일) 뿐만 아니라 ‘권한’(힘), ‘재정’(돈), ‘중앙정부의 인력’(사람)을 포괄적으로 지방정부에 이양하여, 지역의 교육, 복지, 지역경제산업을 활성화하도록 하여 ‘지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계’를 구축하도록 하여야 할 것이다. 궁극적으로 교육-복지-지역경제산업을 연계 활성화하여 지역주민의 편익을 도모하고, 지역의 일자리까지 창출할 수 있으며, 더 나아가 국가경쟁력을 제고할 수 있는 방향으로 확대해야 한다.

이를 위하여 현재 중앙부처(교육부, 보건복지부, 산업통상자원부 등)가 수행하고 있는 교육, 복지, 지역경제활성화 기능이 ‘초광역지역정부’에 획기적으로 이양되는 중앙부처의 ‘국가개조론’이 과감하게 추진되어야 한다. 이러한 국가 개조론은 최소한 교육 기능, 복지 기능, 그리고 지역경제 기능을 ‘초광역지역정부’로 이양하기 위한 ‘기능별 지방일괄이양법’의 제정으로부터 추진할 수 있다.

방향과 전망

자치분권과 균형발전은 수레의 앞뒤 바퀴라고 할 수 있다. 자치분권은 시스템의 구축이라고 할 수 있고, 균형발전은 자치분권을 통하여 지역이 자율적으로 살아갈 수 있는 소프트웨어를 채워가는 것이라고 할 수 있다. 자치분권과 균형발전이 함께 가야만이 지역의 문제를 스스로 해결할 수 있는 지속가능한 시스템이 구축될 수 있다.

이로서 중앙정부의 눈치를 보지 않고, 또 중앙정부의 힘을 빌리지 않고 자립적으로 지역이 살아날 수 있는 일(기능), 힘(권한), 돈(재정), 그리고 사람(인력)을 지역으로 포괄적으로 이양하여, ‘지역이 골고루 발전할 수 있는 지속가능한 자치분권·균형발전 생태계의 구축’이 우선적으로 추진되어야 한다.

참여정부를 반면교사 삼아 균형발전이 먼저이고, 자치분권이 뒷전이게 되면 지역균형발전은 중앙정부에 의하여 수동적인 정책에 그치고 말 것이다. 각 지방정부가 자율적으로 지역발전을 도모할 수 있는 균형발전과 자치분권의 구축이 동시에 이루어지지 않으면, 지방정부는 중앙정부의 ‘떡고물’만 받아먹으려는 수동적 자세에 안주할 수 있다.

따라서 ‘자치분권’의 시스템을 구축하면서, 동시에 ‘균형발전’을 추진하는 전략이 요구된다. 지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계는 수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시, 그리고 중소도시와 농촌이 서로를 포용하는 시스템을 자치분권과 균형발전이라는 양 수레바퀴를 통하여 추진해나가야 할 것이다.

기존의 내용을 보수적인 차원에서 답습하고 논의하는 것은 새로운 ‘이상 세계’에 도달할 수 없는 한계가 있고, 지금까지의 자치분권 및 균형발전에 대한 논의가 그런 점에서 답보 상태에 있었다는 것을 반성하고 새로운 결단 및 추진전략을 도모해야 한다.

균형발전을 논의하는 국가균형발전위원회, 자치분권을 추진하는 자치분권위원회, 그리고 국정과제를 조정 및 관리하는 정책기획위원회가 통합·연계하여 논의하는 것도 필요하다. 자치분권과 균형발전의 정책과제를 추진하는 과정에서 할거되어 있는 중앙부처를 통합하고 주도하여 추진하는 중앙정부의 조직이 필요하다.