들어가며

2020년 11월 3일에 열린 미국 대통령 선거에서 바이든(Joe Biden) 민주당 후보가 제46대 대통령으로 당선되었다. 11월 30일 현재 바이든 후보는 306명의 선거인단을 확보한 반면, 트럼프(Donald Trump) 대통령은 232명의 선거인단을 확보한 것으로 확인된다. 이는 선거 직전, 그리고 선거일 당일 개표 도중 예상되었던 박빙의 승부와는 거리가 먼, 바이든 후보의 낙승이라고 판단할 수 있는 결과다. 바이든 후보는 2016년 선거에서 아깝게 잃은 미시건, 위스콘신, 펜실베이니아를 탈환했을 뿐만 아니라, 오랫동안 공화당의 텃밭으로 알려진 애리조나와 조지아에서도 승리하여 대통령으로 당선되었다. 공식적인 절차에 따르면 12월 14일로 예정된 각 주의 선거인단 투표 결과와 2021년 1월 6일 연방 의회에 의한 확정 결과를 기다려야 되는 상황이긴 하지만, 선거 결과에 승복하지 않는 트럼프 대통령 측에서 제기한 소송의 상당수가 법원에 의해 기각되었기 때문에 2021년 1월 20일 바이든 대통령의 취임은 큰 잡음 없이 이루어질 것이다. 포퓰리스트 정치인으로서 기존 미국 정치 질서에 많은 혼란을 가져온 트럼프 대통령의 재선을 막고, 백악관을 4년 만에 탈환했다는 사실 자체는 민주당에게 매우 고무적인 일이다. 바이든 행정부가 미국 사회를 “더 나은 모습으로 되돌리겠다(Build Back Better)”라는 슬로건을 걸고, 코로나19 방역, 경기 부양, 인종 차별 문제 해결, 그리고 기후변화에 대처하겠다는 국정과제를 설정한 것은 놀랍지 않다. 하지만 이번 선거 결과를 자세히 살펴보면 바이든 행정부와 민주당이 이 국정과제를 완수하기 어려워 보인다. 바이든 행정부가 성공적인 국정운영을 하기 위해서는 연방 의회, 연방 사법부, 핵심 지지층 유권자, 그리고 민주당 내 급진 세력으로부터의 견제를 극복해야 하는데, 이 작업이 쉽지 않기 때문이다.

연방 상원이라는 장애물

바이든 행정부가 직면하고 있는 첫 번째 장애물은 연방 의회, 특히 상원이다. 11월 30일 현재 전체 100석의 연방 상원의석 중에서 민주당은 48석, 공화당은 50석을 확보한 상황이다. 아직 선거 결과가 확정되지 않은 두 석은 2021년 1월 5일에 열릴 조지아주 결선 투표(run-off election)로 채워지게 된다. 만약 조지아주 결선투표에서 공화당이 한 석 이상을 확보하게 되면 연방 상원 다수당은 공화당이 된다. 민주당이 연방 상원에서 다수당이 되려면 결선 투표에서 두 석을 모두 확보해야 한다. 연방 상원에서 50 대 50 찬반 동수인 경우 민주당 소속 해리스(Kamala Harris) 부통령이 결정권(casting vote)을 행사할 수 있기 때문이다. 그러나 현재 두 석 모두 민주당이 가져갈 가능성은 희박하다. 설사 민주당이 50석을 확보한다고 해도, 입법 과정에서 필리버스터(filibuster)를 저지하기 위한 60석에는 못 미치기 때문에 공화당의 견제를 피할 방법이 없다.

만약 연방 상원 다수당이 공화당이 된다면, 다수당 대표는 매커넬(Mitch McConnell) 상원의원이 될 것이다. 매커넬 상원의원은 2007년부터 2015년까지 당시 상원의 소수당이었던 공화당의 대표였고 2015년부터는 다수당 대표로서 오바마 행정부 내내 대통령의 정책 및 민주당의 입법 활동을 견제하는 역할을 해왔다. 행정부의 독주를 막기 위한 입법부의 견제는 민주공화정의 삼권분립 원리에 부합하는 내용이다. 하지만 매커넬 상원의원이 이끄는 상원 공화당은 미국 정계에 유지되어왔던 관행과 규범을 무시하고 지나치게 오바마 행정부의 행보를 방해했다는 비판을 받아왔다. 공화당의 비타협적인 태도로 비롯된 교착상태를 보여주는 좋은 예가 바로 최근 연방대법원 판사 임명과 관련된 논란이다.

2016년 2월 보수 성향의 스칼리아(Antonin Scalia) 연방대법원 판사가 사망하여 오바마 대통령이 후임 판사를 지명할 수 있게 되었다. 이미 오바마 대통령은 임기 중 두 명의 진보 성향 여성 연방대법관을 성공적으로 임명하였기 때문에 상당수의 민주당 지지자들은 스칼리아 대법관 자리에 진보적인 법관을 지명하여 연방대법원의 이념 지형을 진보 쪽으로 조금 더 끌고 오길 원했다. 그런데 대통령이 지명한 연방대법관 후보는 상원의 청문회를 통과해야만 최종적으로 임명되기 때문에, 오바마 대통령은 상원 다수당 공화당이 청문회에서 거부하기 힘든 중도 성향의 갈랜드(Merrick Garland) 판사를 지명하였다. 그럼에도 불구하고 매커넬 상원 다수당 대표는 갈랜드 판사에 대한 청문회를 열지 않겠다고 선언하였다. 대통령 선거가 열리는 해에 물러나는 대통령이 지명한 연방대법관 후보를 대상으로 한 청문회를 여는 것은 적절하지 않고, 2016년 11월 선거에서 당선된 차기 대통령이 지명한 후보를 대상으로 청문회를 열겠다는 것이었다. 이에 연방대법원의 공석은 약 11개월 동안 지속되었고, 결국 2016년 대통령으로 당선된 트럼프가 지명한 보수 성향의 고서치(Neil Gorsuch) 판사가 임명되었다. 그런데 2020년 9월, 대통령 선거를 채 두 달도 남겨놓지 않은 상황에서 진보 성향의 긴즈버그(Ruth Bader Ginsburg) 대법관이 타계한다. 짧은 애도 기간을 마치자마자 상원 다수당인 공화당은 4년 전 입장을 뒤집고, 트럼프 대통령이 지명하는 대법관 후보의 임명 절차를 선거 전 마치겠다고 공언하였다. 대통령의 소속 정당과 상원 다수당이 일치하는 경우에는 대통령 선거가 열리는 해에 연방대법관을 임명해도 된다는 궤변을 늘어놓았다. 인사청문회에서는 필리버스터를 할 수 없기 때문에, 민주당 상원의원들의 조직적인 저항에도 불구하고 트럼프 대통령이 지명한 보수 성향의 배럿(Amy Coney Barrett) 판사는 52 대 48로 청문회를 통과하여 연방대법관으로서의 커리어를 시작하게 되었다.

매커넬 상원의원이 이끄는 공화당은 이 사건 외에도 빈번히 오바마 행정부가 지지하는 법안을 통과시키지 않기 위한 노력을 지속적으로 수행해 왔다. 이에 오바마 행정부는 행정명령으로 맞섰고, 이는 대통령이 의회와 협치를 하지 않고 일방적으로 국정운영을 한다는 비난으로 이어졌다. 공화당이 왜 오바마 행정부에게 비협조적이었는지에 대한 해석은 다양하다. 일부 학자들은 2000년대 초반부터 진행된 의회 내 이념 양극화에서 원인을 찾는다. 다른 학자들은 최초의 흑인 대통령 오바마에 대한 주류 백인 보수 유권자들의 의구심과 분노를 정치인들이 반영한 결과라고도 해석한다. 이유가 어떠하건 상관없이 민주당과 공화당 간의 간극은 이미 넓어질 대로 넓어진 상황이다. 따라서 바이든 행정부가 공화당을 상원 다수당으로 맞이해야 한다면 특단의 조치가 필요한 방역과 경기 부양에 어려움을 겪을 가능성이 높다.

연방대법원이라는 장애물

바이든 행정부가 마주한 두 번째 장애물은 연방대법원이다. 트럼프 대통령은 4년 밖에 안 되는 임기 중 총 9명 가운데 3명의 연방대법원 판사를 지명하는 행운을 누렸다. 스칼리아 대법관 후임으로 임명된 고서치 판사, 은퇴한 케네디(Anthony Kennedy) 대법관 후임으로 임명된 카바노(Brett Kavanaugh) 판사, 그리고 긴즈버그 대법관 사망으로 생긴 공석을 차지한 배럿 판사가 그들이다. 트럼프 대통령에 의해 지명되고 공화당이 다수당의 지위를 누리고 있었던 상원의 인사청문회를 통과한 연방대법관들이 모두 보수 성향의 판사들이기 때문에, 현재 연방대법원의 이념 지형은 6명의 보수 성향의 판사와 3명의 진보 성향의 판사로 구성되어 있다는 의견이 지배적이다. 이는 바이든 행정부가 의회로부터 견제를 받는 동시에, 사법부로부터의 강한 견제에도 노출되어 있음을 의미한다. 실제로 연방대법원이 바이든 행정부의 국정과제 수행에 장애물이 될 가능성을 보이는 사건이 최근 일어나고 있다.

11월 25일 연방대법원은 효과적인 방역을 목적으로 종교집회 참석자 수를 제한한 뉴욕 주지사 쿠오모(Andrew Cuomo)의 행정명령이 위헌이라는 판결을 내렸다. 원래 보수 성향으로 알려져 있으나 드물지 않게 중도적 입장을 취해온 로버츠(John Roberts) 대법원장이 진보 성향 대법관들의 편에 서고, 나머지 5명의 보수 성향 대법관들이 다수 의견을 제시해 만들어진 5 대 4 판결이다. 그런데 흥미로운 점은 올 5월 캘리포니아주의 방역 지침이 종교의 자유를 침해한다고 주장한 소송에서는 연방대법원이 5 대 4로 캘리포니아 주지사의 손을 들어주었다는 점이다. 올 5월 판결과 11월 판결이 이렇게 다른 결과를 가져온 이유는 무엇인가? 다름이 아니라 5월은 진보 성향의 긴즈버그 대법관이 아직 살아있었던 때였고, 11월은 그를 대신해 보수적인 배럿 대법관이 연방대법원에 들어와 있는 때라는 것이 결정적인 차이인 것이다. 공교롭게도 11월 12일 보수 성향의 알리토(Samuel Alito) 연방대법관은 전미법률가협회(National Lawyers Convention)에서의 연설을 통해 미국이 국민의 기본권, 특히 수정헌법 1조에 의해 보장되어야 할 종교의 자유와 표현의 자유를 침해하는 방향으로 나아가고 있다는 정치적인 발언을 하기도 하였다. 이러한 일련의 사건들을 종합해 보면, 효과적인 방역을 위해 일시적으로 개인의 자유가 어느 정도 침해될 수 있다는 인식을 연방대법원이 공유할 것이라 기대하기 어렵다. 따라서 바이든 행정부의 행보에도 제약이 있을 수밖에 없다.

민주당 지지층: 이론과 현실 간 괴리

바이든 행정부의 세 번째 고민은 이번 선거에서 바이든 후보를 지지한 유권자의 사회인구학적 특성에 기인한다. 이미 잘 알려진 바와 같이 공화당은 백인 유권자의 이익을, 민주당은 소수 인종 유권자의 이익을 대변한다는 이미지가 공유된 지 오래다. 이러한 정당 이미지는 선거 때마다 유권자의 투표 선택에 고스란히 반영되어 왔다. 이에 많은 전문가들은 2016년 상대적으로 투표 참여에 소극적이었던 소수 인종 유권자들을 효과적으로 동원하면 민주당에게 승산이 있다고 보았다. 이러한 논리의 연장선상에서 언론과 정치평론가들은 위스콘신, 미시간, 조지아에서 바이든 후보가 승리한 이유를 각 주의 대도시인 밀워키, 디트로이트, 애틀랜타에 사는 유색인종 유권자들의 투표 행태에서 찾는 보도를 하기도 하였다.

그러나 2016년과 2020년 출구조사 결과를 비교해 보면 예상과 달리 바이든 후보가 백인 남성 중산층 고졸 유권자의 지지를 상대적으로 더 받은 반면, 소수 인종 유권자들은 상대적으로 트럼프 대통령을 더 지지한 것을 확인할 수 있다. 구체적으로 바이든 후보는 2016년 클린턴(Hillary Clinton) 후보에 비해 백인 유권자에게서 4%포인트 더 표를 얻은 반면, 유색인종 유권자에게서는 3%포인트 덜 표를 얻었다. 특히 백인 남성 유권자로부터 얻은 바이든의 득표율은 클린턴보다 7%포인트 높았고, 고졸 유권자의 지지도 4%포인트만큼 높았으며, 백인 개신교 근본주의자(white evangelicals) 유권자의 지지도 8%포인트 높았다. 그리고 연 가구소득이 5만 달러에서 10만 달러에 해당되는 중산층 유권자의 바이든 지지가 2016년 대비 11%포인트나 높아진 반면, 트럼프 대통령 지지는 7%포인트나 낮아진 것으로 확인된다. 거주 지역 기준으로 보아도, 통념과 달리 2016년에 비해 시골 지역에 사는 유권자의 민주당 바이든 후보 지지율이 8%포인트 증가하고, 역으로 트럼프 대통령 지지율은 5%포인트 감소하였을 뿐만 아니라, 인구 5만 이상의 도시 지역 유권자의 트럼프 대통령 지지율은 4년 전에 비해 3%포인트 증가하는 반면, 민주당 후보 지지율은 1%포인트 감소한 것을 알 수 있다. 대신 바이든 후보는 전체 유권자의 약 51%에 해당되는 교외 지역(suburb) 유권자의 지지를 2016년에 비해 5%포인트 더 받았고 트럼프 대통령은 이들에게서 2%포인트 덜 지지 받은 것으로 확인된다.

결국 바이든 후보의 승리는 2016년 러스트 벨트(Rust Belt)에서 트럼프를 찍은 백인 노동자들의 표심을 다시 얻었기 때문이라고 평가할 수 있다. 바이든 후보는 2016년 클린턴 후보에 비해 고졸 백인 남성들의 지지를 더 얻었을 뿐만 아니라, 심지어 대졸 남성 및 여성 유권자들에게서도 더 큰 지지를 얻었다. 상대적으로 소수 인종 유권자들의 표는 2016년 대비 2020년에 트럼프에게 더 모였다. 이러한 출구조사 결과는 상대적인 인구 비율이 높아지는 소수 인종 유권자들의 지지를 꾸준히 확보하여 민주당의 미래를 설계해야 한다는 정치인들의 생각을 재검토해야 함을 의미한다. 이는 바이든 행정부 국정과제 중에서 인종 차별 문제와 직결된다. 백인 유권자들의 지지를 더 얻고, 상대적으로 소수 인종 유권자들의 지지를 덜 얻은 바이든 행정부에서 흑인 인권 및 이민자의 인권보호와 같은 정치 현안을 전면으로 내세울 수 있을지가 의심스러운 대목이다.

민주당 내 계파 갈등

바이든 행정부의 네 번째 고민은 민주당 내 계파 갈등이다. 현재 민주당 내 언론의 주목을 받는 집단은 샌더스(Bernie Sanders), 워렌(Elizabeth Warren), 그리고 오카시오-코르테스(Alexandria Ocasio-Cortez) 등으로 대표되는 급진 세력이다. 이들은 미국 사회의 문제를 해결하기 위해 경제 불평등 해소가 필수적이라고 생각하여, 연방정부 주도의 건강보험제도 확대(Medicare-for-all), 대학 융자금 탕감, 무상 대학 교육, 최저임금 인상, 누진세 확대, 그린 뉴딜(Green New Deal) 등을 주장하고 있다. 이들은 민주당 내의 기성 정치인들이 대기업 및 금융 자본의 영향력으로부터 자유롭지 못한 점과 개혁 의지가 부족한 점을 지속적으로 지적해왔다. 2016년 선거에서 급진 세력은 클린턴이 후보로 지명된 이후에도 끊임없이 차별화된 목소리를 냈으나, 이번 선거에서는 트럼프 대통령의 재선 저지를 위해 당내 온건파와 협조하는 모습을 보였다. 바이든 후보의 승리로 이들의 일차적인 목표가 달성되었기 때문에 조만간 당 내에서 이들의 목소리는 커질 것이다.

반면 민주당 내 온건파는 급진 세력의 주장이 지나치게 과격하고 비현실적이기 때문에, 공화당으로부터 사회주의적인 정책이라는 비난을 받아 유권자들의 지지를 잃을 것이라 주장해 왔다. 동시에 루스벨트(Franklin Roosevelt) 대통령 시절부터 노동자들의 지지를 받아왔던 민주당이 천연가스, 석탄, 석유 산업에 종사하는 유권자들의 이익을 대변하지 못하면 2016년과 같은 실패를 겪을 것이라 경고하고 있다. 위에서 확인한 유권자들의 투표 행태는 온건파의 주장이 일면 타당하다는 근거라고 볼 수 있다. 원래 당내에서 온건파에 속한다고 알려진 바이든 당선자는 최근 기후변화 문제에 적극적으로 대처하기 위해 이미 기후특사로 케리(John Kerry) 전 국무장관을 임명했고, 파리기후협약에 다시 가입하겠다는 의지를 보이면서 2050년까지 탄소배출 제로를 목표로 신재생에너지 산업을 육성하겠다는 암시도 하고 있다. 기후변화에 대한 대응이라는 국정과제를 수행하는 과정에서 생길 수 있는 민주당 내 계파 갈등, 그리고 그것과 밀접히 연결된 유권자들의 반응에 따라 바이든 행정부가 난항을 겪을 여지가 충분히 있다.

맺음말

바이든 행정부는 미국을 보다 나은 방향으로 재건하겠다는 슬로건을 걸고 코로나19 방역, 경기 회복, 인종 문제 해결, 기후변화 대처로 이루어진 네 가지 국정과제를 제시하였다. 문제는 위에서 언급된 바이든 행정부 및 민주당이 직면하고 있는 현실이 이 과제 중 그 어떤 것도 효과적으로 수행하기 어렵게 만들 수 있다는 점이다. 효과적인 방역을 위한 종교시설 집합 제한 명령에 이미 보수 성향의 연방대법원이 제동을 걸고 있다. 경기 회복을 위해 정부의 지출을 늘리고자 한다면 연방 상원 내 공화당 의원들이 협조하지 않을 가능성이 농후하다. 인종 문제 해결을 위한 정책을 펴자니, 정작 이번 선거에서 백인 고졸 중산층 유권자들이 2016년 대비 상대적으로 민주당을 지지한 것이 마음에 걸린다. 마지막으로 기후변화를 대처하기 위한 환경, 에너지 정책을 펴는 과정에서 민주당이 사회주의 급진 세력에 의해 포섭되었다는 이미지가 형성될까 두렵기도 할 것이다. 연방 의회, 연방 사법부, 민주당 지지 유권자, 그리고 민주당 내의 분파로부터 제기되는 도전에 효과적으로 대처하지 못한다면 바이든 행정부는 앞으로 4년 동안 아무런 성과를 내지 못할 수도 있다.