지난 4월 21일 정부서울청사 별관 대강당에서 <아동돌봄 공공성 강화를 위한 정책 방향 모색>을 주제로 아동돌봄 정책포럼이 열렸습니다. 이번 포럼은 그동안 저출산고령사회위원회 아동돌봄 분과위원회에서 논의한 아동돌봄 정책이 나아가야 할 방향을 놓고, 아동 중심 돌봄정책 개선을 위해서 우선적으로 검토해야 할 사항과 해결 방안을 모색하기 위해 마련되었습니다.

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박진경 저출산고령사회위원회 사무처장은 환영사에서 “한국의 어린이·청소년 행복지수가 OECD 22개국 중 최하위”라고 말하며 “앞으로 아동돌봄의 주체를 수요자인 아동 중심으로 변화시켜 이 땅의 모든 아이가 행복할 수 있는 돌봄 정책으로 이어지게 하자”고 밝혔습니다.

김상희 국회부의장은 “정부나 지자체에서 아동돌봄 서비스를 확대하고 있지만 아직 아동 중심 최우선 원칙을 실현하기에는 부족한 것이 사실”이라며 “다양한 돌봄의 현장을 국가가 어떻게 통합하고, 짜임새 있게 운영할 것인가 구체적 고민이 되길 바란다”라고 밝혔습니다.

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박진경 저출산고령사회위원회 사무처장

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이어서 최영 중앙대학교 사회복지학과 교수, 진미정 서울대학교 아동가족학과 교수, 정영모 극동대학교 교양대학 교수의 주제발표로 포럼이 진행되었습니다.

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아동돌봄 서비스 공공성 담론과 관련 쟁점

최영 중앙대학교 사회복지학과 교수

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최영 중앙대학교 사회복지학과 교수는 사회구조의 변화로 우리 사회는 노인과 아동에 대한 돌봄이 위기를 맞이한 상황이며, 그간 돌봄을 여성이 온전히 부담했다면, 이제는 가족이나 국가, 시장, 지역사회 등이 나누어 분담하는 ‘사회적 돌봄’의 필요성이 커지고 있다고 밝혔습니다.

그러나 준공공재로서 사회적 돌봄 서비스는 경험재로서의 속성으로 인해 정보의 비대칭 문제, 이용자가 합리적 선택을 하는 데 어려움이 있을 수 있으며, 최영 교수는 이를 해소하기 위해 공공성 확보를 통한 다양한 형태의 공적 서비스가 확대되어야 한다고 강조합니다. 사회적 돌봄 서비스가 공공성을 확보하기 위해서는 사회적 돌봄의 대상을 돌봄 욕구가 있는 모든 대상으로 포괄하고, 이들에게 적절한 서비스 공급을 제공하며, 접근성 확보를 위한 재정적 책임을 확보해야 한다는 것입니다.

 

 

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이러한 사회적 돌봄의 공공성 확보를 위해 최영 교수는 세 가지 쟁점을 정리해 발표했습니다.

첫째, 이용대상입니다. 복지정책에서 보편주의는 흔히 모든 국민을 대상으로 하는 ‘무상복지’를 떠올리기 쉽지만, 사회적 돌봄 서비스에서는 사회적 욕구를 가진 사람들을 대상으로 돌봄 서비스가 진행되는 것이 더 보편주의에 적합하다는 것입니다. 즉 맞벌이 가구와 외벌이 가구의 사회적 욕구가 상이할 수 있기 때문에 정부는 ‘적절성’과 ‘접근성’이라는 관점으로 양질의 돌봄 서비스를 적절한 비용으로 욕구가 있는 가구 누구에게나 이용 가능한 장소를 제공하는 것이 필요하다는 내용입니다. 여기에 보육서비스와 교육서비스의 사회적 욕구는 무엇을 기반으로 하는지 함께 고민이 필요하다고 밝혔습니다.

둘째, 재원 마련입니다. 사회적 돌봄 서비스의 특성상 지역 주민의 삶과 밀접한 관련이 있기 때문에 중앙정부보다는 지방정부의 역할이 더 강조되는 상황입니다. 서구 복지국가의 경우 지방정부가 재정과 조세의 일정 부분을 사회 서비스 마련을 위해 사용하고 있습니다. 그러나 우리나라의 사회적 돌봄 서비스는 사회 보험료나 조세에 기반하고 있어 중앙정부의 영향력이 큰 상황입니다. 따라서 앞으로 지방정부 중심의 역할 재편이 고려되어야 한다고 밝혔습니다. 또한 보편성과 형평성을 고려해 가구에 부담되지 않는 범위 내에서 가구 규모나 소득 등에 따라 이용료를 책정하는 등 재원 확보를 위한 다양한 방법을 논의해야 한다고 했습니다.

셋째, 서비스 공급입니다. 우리나라는 민간 위주 돌봄 서비스 공급 체계를 가지고 있어 이에 따른 여러 사회문제가 발생하고 있습니다. 따라서 공적 영역에서는 돌봄 서비스 이용자들이 서비스에 쉽게 접근할 수 있도록 민간 공급자에 대한 조정, 통제의 역할과 시장주도성 확보를 위한 공공 공급자 확대가 필요하다고 설명하며 발제를 마쳤습니다.

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아동돌봄 정책 조정 및 통합기구 설치 방안 논의

진미정 서울대학교 아동가족학과 교수

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진미정 서울대학교 아동가족학과 교수는 아동에게 더 좋은 돌봄을 제공하기 위한 정부의 역할과 정책 중 시급히 해결해야 할 점, 그리고 아동돌봄 조정 및 통합기구 설치를 위한 해외사례 등에 대해 발표했습니다.

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진미정 교수는 “우리나라 아동돌봄 정책은 저출산 정책과 일·가정 양립 지원정책으로 단기간에 양적 확대는 이뤘지만 아동 중심이라는 관점의 미비, 질적 격차 등 한계가 있다”고 평가하며 “그간 아동돌봄의 사회화와 돌봄 시장 보장을 집중하는 데서 나아가 이제 아동 중심 돌봄에 초점을 맞춰 패러다임을 전환해야 한다”라고 강조했습니다.

현재 우리나라 아동돌봄 정책 현황을 살펴보면, 영유아돌봄 서비스 지원과 초등돌봄 서비스 지원으로 나눠, 보건복지부, 교육부, 여성가족부에서 다양한 종류의 서비스를 개발, 관리하고 있습니다. 그 과정에서 영유아돌봄과 초등돌봄 추진 과정에서 서비스 질적 격차, 재난 시 긴급돌봄 미비 등의 한계점이 나타났습니다.

진미정 교수는 이런 어려움을 해소하기 위해 스웨덴, 영국, 프랑스, 독일, 일본 등 해외사례를 발표했습니다. 스웨덴과 영국은 교육 개념을 확장해 교육 중심으로 아동돌봄을 통합했으며, 독일은 연방정부에서 사회정책 중심으로 돌봄을 통합하고, 주정부 차원에서 교육과 돌봄을 통합 운영하고 있습니다. 이처럼 해외의 경우 부처 조정과 통합을 통해 아동돌봄 정책을 시행하고 있습니다. 그러나 부처간 칸막이가 높은 우리나라의 경우 이에 앞서 통합 여건을 조성하기 위한 기구를 신설, 정책 중요도와 시급성을 고려한 단계별 접근이 필요할 것이라고 제안했습니다.

진미정 교수가 아동돌봄 통합을 위해 제시한, 두 단계에 걸친 단계별 접근은 다음과 같습니다. 1단계는 「아동돌봄통합추진단」(가칭)을 국무조정실 또는 대통령 직속기관으로 설치하여 통합의 법적·제도적 기반을 마련하는 것이고, 2단계는 아동돌봄 정책의 통합적 시행을 위해 부처를 개편하는 것입니다. 2단계는 또한 독일 사례를 적용한 대상 중심의 돌봄 정책을 총괄하는 부처 개편안과 스웨덴, 영국 사례를 적용한 아동·청소년 대상 돌봄 및 교육 정책을 통합하는 부처 개편안으로 나눠 제안했습니다.

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K-학년제 도입의 쟁점과 전망

정영모 극동대학교 교양대학 교수

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‘K-학년제’는 유아교육과 돌봄의 일정 기간을 국가에서 책임짐으로써 모든 아동의 공정한 출발점을 보장하는 제도로 1997년부터 논의되어 왔습니다.

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정영모 극동대학교 교양대학 교수는 이러한 K-학년제 도입의 필요성을 세 가지로 정리했습니다. 첫째, 교육적 측면에서 유아 교육·보육 경험이 향후 아동의 성장과 발달에 영향을 주고, 유아교육기관 격차 및 유아기 교육 불평등 문제 해소에 도움이 되기 때문입니다. 특히 유아기에 발생한 교육 격차가 학년이 올라갈수록 줄어들지 않고 있는 현실에 긍정적 영향을 줄 수 있다고 보았습니다. 둘째, 사회 경제적 측면에서 교육비와 양육비 부담이 출산을 기피하는 요인으로 부각되고 있어 영유아기 교육 및 보육에 대한 투자는 추후 큰 경제적 파급효과로 나타날 것이기 때문입니다. 셋째, 사회 정책적 측면에서 유치원은 교육부, 어린이집은 보건복지부라는 이원화된 지금의 체제를 개혁하고, 모든 아이가 좋은 교육과 보호를 받을 수 있는 권리를 보장하기 위해서도 K-학년제가 필요하다고 밝혔습니다.

“지난 25년간 K-학년제를 논의하는 과정에서 개념이나 정책들이 혼재되어 있었다”고 기적한 정영모 교수는 K-학년제 도입 관련 쟁점을 도입 형태(의무교육/무상교육), 대상(3~5세 또는 5세 한정), 학제(초등학교/유아교육기관 내), 운영(교육시간과 돌봄체계 재편)으로 정리하며 하나하나 쉽지 않은 쟁점이라고 설명했습니다. 그리하여 세 가지 관점에서의 논의를 제안했습니다. 첫째 정책의 정당성을 위해 K-학년제 목적과 철학을 명확히 할 것, 둘째 정책의 효과를 위해 인구 및 사회 환경의 변화를 고려할 것, 셋째 정책의 능률성을 위해 행·재정 지원체계를 일원화할 것입니다.

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아동돌봄을 위한 통합적이고 체계적인 정책 모색해야

백선희 서울신학대학교 사회복지학과 교수

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백선희 서울신학대학교 사회복지학과 교수는 첫 번째 주제발표인 아동돌봄 서비스의 공공성과 관련하여 “지금까지는 돌봄의 결핍이라는 ‘양적 측면’에 초점을 두었다면 코로나19 이후 돌봄의 위험은 양 이외에 ‘질’, ‘긴급성’ 등 다양한 측면에서 논의될 필요가 있다”고 지적했습니다. 또한 재원 확보를 위해서도 2022년 영아수당이 도입되었지만 이를 계기로 영유아돌봄의 형평성에 대한 충분한 논의가 더 있어야 한다고 밝혔습니다. 서비스 공급 측면에서도 국공립어린이집의 경우 공공 설립-민간 운영의 문제를 해결할 방안이 필요하며, 설립만 공공이 하는 것이 아니라 운영도 공공이 해야 한다고 덧붙였습니다.

그 외 아동돌봄 정책 조정 및 통합기구 설치에 대해서는 발표자의 2단계 안 외에 부처가 다원화된 가운데 조정‧통합하는 조직과 기능을 강화하는 제3의 안도 필요하다고 주문했고, K-학년제 관련해서는 K-학년제 도입 시, 기존 정책과의 조화와 상생을 어떻게 이룰 것인지 현실적인 측면에서 짚어보자고 제안했습니다.

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아동 중심성이라는 관점이 최우선되어야

김혜자 한국교육개발원 연구위원

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김혜자 한국교육개발원 연구위원은 “오늘 포럼은 정부가 추진해온 교육 돌봄 공공성 강화의 일환이며 코로나19와 같은 재난 상황에서 아동돌봄에 대한 국가 역할이나 사회화에 대한 논의를 포함하고 있어 매우 의미가 크다”고 평가했습니다.

아동돌봄 서비스의 공공성 강화를 위해서는 먼저 아동중심성이라는 관점이 우선되어야 하며, 이런 관점에 따라 무상보육 및 유아기 교육적 요소 강화 등의 제도가 검토되어야 한다고 밝혔습니다. 또한 아동중심성에 기반한 통합 돌봄체계 실현은 교육·보육체제의 대전환을 의미하기 때문에 각 시나리오별 대응방안에 대한 구체적 탐색이 중요할 것이라고 강조했습니다.

K-학년제에 대해서는 대상에 따라 도입형태나 학제, 운영에 대한 쟁점이 달라질 수 있기 때문에 대상 연령이 핵심변수가 될 것이라고 전망하며, 각 쟁점이 독립적으로 논의될 수 없는 만큼 쟁점별 하위수준들의 조합에 따른 예상 변화와 장단점 등을 논의하는 방식의 검토가 필요하다고 제언했습니다.

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정책 실행의 근간이 되는 돌봄기본법이 중요

김충환 보건복지부 인구정책총괄과 과장

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김충환 보건복지부 인구정책총괄과 과장은 그동안 다양한 돌봄 정책 시행을 통해 약 90%의 아동이 공적돌봄 서비스를 받고 있으나 그 과정에서 유치원과 어린이집 간 서비스 질과 교사 처우의 편차, 각 부처별 지원 수준의 차이, 서비스 수요와 공급의 불일치와 같은 어려움이 존재한다고 밝혔습니다.

아동돌봄 서비스의 공공성을 확보하기 위한 재원 마련과 관련하여 “이용자 부담을 할 경우 얻게 될 효과나 민간 시설을 이용하는 이용자를 다시 공적 영역으로 편입시키기 위해서는 면밀한 검토가 필요하다”고 설명했습니다. 또한 돌봄 시간 확보를 위해 주말, 야간 등 틈새 시간을 활용한 방안도 논의 되고 있다고 밝혔습니다. 마지막으로 김충환과장은 아동돌봄 정책을 실행하기 위해서 돌봄기본법 제정이 중요하다고 강조했습니다.

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아동 중심의 관점에서 아동이 건강하게 성장할 수 있도록 지원해야

마소정 교육부 온종일돌봄체계현장지원단 부단장

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마소정 교육부 온종일돌봄체계현장지원단 부단장은 그간 정부가 초등돌봄에 대한 국가 책임을 강화하고, 중앙-지방간, 학교-마을간 협력을 바탕으로 지역사회에 빈틈없는 돌봄체계를 구현하는 방향으로 초등돌봄 정책을 추진했다고 설명했습니다. 그리고 그 결과 2017년 33.3만 명이었던 서비스 공급 규모가 2021년 44.3만 명으로 확대되었고, 코로나19 상황에서도 안정적으로 돌봄이 운영되었다고 평가했습니다.

그러나 돌봄시설 확대 및 서비스 내실화, 지역사회 중심의 돌봄체계 구축 등 아직 과제가 많이 남았다고 밝히며 마소정 부단장은 “궁극적으로 아동 중심 관점에서 초등돌봄 정책이 설계·추진될 수 있도록 해야 하며, 이런 노력을 통해 ‘함께 돌보고 돌봄받는 사회’로 나아가자”고 말했습니다.

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돌봄 서비스의 통합적 관리를 위해 수요자 관점이 중요

유정미 여성가족부 가족정책과 과장

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유정미 여성가족부 가족정책과 과장은 각 부처에서 다양한 아동돌봄 정책을 진행하고 있으며, 그 과정에서 운영방식에 따라 서비스 사각지대가 발생하고 있다고 밝혔습니다. 유정미 과장은 아동돌봄 서비스의 통합적 관리를 위해서는 수요자 관점이 매우 중요하다고 강조했습니다. 수요자가 어떤 서비스를 선택하느냐에 따라 서비스의 수준은 물론 아이의 미래에도 영향을 줄 수 있기 때문입니다.

통합의 방법에 대해서도 다양한 방안을 제시하고 그 속에서 여러 관계자의 의견을 충분히 수렴해 각 방안의 장단점을 논의하는 과정이 필요하다고 밝혔습니다. 또한 코로나19를 겪으며 극명하게 드러난 돌봄정책의 사각지대와 관련, “돌봄 틈새를 메울 수 있도록 돌봄 서비스를 유연하게 적용할 필요가 있다”고 밝혔습니다. 마지막으로 돌봄정책의 공공성 강화를 위해서는 돌봄 대상자인 아동 중심의 관점과 함께 돌봄을 제공하는 여성의 현실을 같이 살펴봐야 한다고 강조했습니다.