열린정책

문제의식 :
객관적인 평가가
‘성공한 정부’의
필수 조건

2021년 5월 10일 기준으로 문재인 정부가 들어선 지 벌써 4년이 지났다. 돌이켜보면 적지 않은 개혁 과제들을 수행하여 왔다. 최저임금 인상과 주 52시간 정착, 공공부문에서의 선도적인 비정규직의 정규직화, 비례성을 강화한 선거법 개정과 고위공직자범죄수사처(공수처) 신설, 지방자치법 전부 개정안의 통과 등이 그러하다. 그렇지만 여전히 과제는 산적해 있다. 경제는 코로나19의 타격으로 여전히 침체기를 걷고 있고, 수도권의 부동산 가격 폭등과 LH 사태의 여파로 국정 지지도는 내리막을 걷고 있다. 조국 사태 이후 정치적 양극화는 격화되고 있고, 북·미 관계나 한·일 관계는 여전히 안개 속이다. 이러저러한 상황을 고려한다면, 현재의 시점에서 문재인 정부의 과제는 새로운 국가 의제와 대형 이슈를 생산하는 것이 아니라 산적한 현안을 해결하고, 100대 국정과제를 중심으로 확실한 성과를 냄으로써 임기를 성공적으로 마무리하는 것이다. 이를 위한 필수조건이 객관적 평가와 구체적인 대안의 제시이다. <표 1>은 민주주의와 인권과 관련된 국정과제(국민이 주인인 정부)인데, 이를 중심으로 4년의 성과를 평가하고 남은 과제들을 제시하고자 한다.

<표 1> 문재인 정부의 100대 국정과제 중
민주주의와 인권 관련 과제

목표	전략	국정과제 (주관부처)
국민이 주인인 정부 (15개)	■ 전략 1 : 국민주권의 촛불민주주의 실현
	1	적폐의 철저하고 완전한 청산 (법무부)
	2	반부패 개혁으로 청렴한국 실현 (권익위·법무부)
	3	국민 눈높이에 맞는 과거사 문제 해결 (행안부)
	4	표현의 자유와 언론의 독립성 신장 (방통위)
	■ 전략 2 : 소통으로 통합하는 광화문 대통령
	5	365일 국민과 소통하는 광화문 대통령(행안부)
	6	국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화 (법무부·행안부·인권위)
	7	국민주권적 개헌 및 국민참여 정치개혁 (국조실)
	■ 전략 3 : 투명하고 유능한 정부
	8	열린 혁신 정부, 서비스하는 행정 (행안부)
	9	적재적소, 공정한 인사로 신뢰받는 공직사회 구현 (인사처)
	10	해외 체류 국민 보호 강화 및 재외동포 지원 확대 (외교부)
	11	국가를 위한 헌신을 잊지 않고 보답하는 나라 (보훈처)
	12	사회적 가치 실현을 선도하는 공공기관 (기재부)
	■ 전략 4 : 권력기관의 민주적 개혁
	13	국민의, 국민을 위한 권력기관 개혁 (법무부·경찰청·감사원·국정원)
	14	민생치안 역랑 강화 및 사회적 약자 보호 (경찰청)
	15	과세형평 제고 및 납세자 친화적 세무행정 구축 (기재부)

적폐청산에서
제도화로의 진전

문재인 정부에 대한 평가는 3개의 단계로 구분하는 것이 편리하다. 집권 초반에 해당하는 1기(2017.5~2019.12)는 정부 출범부터 공수처법과 선거법 개정안이 여야의 격한 대립 속에 통과되었던 2019년 연말까지의 시기이다. 코로나19와 21대 총선으로 상징되는 집권 2기(2020.1~2021.4)는 서울시장과 부산시장의 보궐선거까지의 시기이다. 임기 말에 해당하는 집권 3기(2021.5~2022.5)는 현재부터 새로운 정부가 출범하는 내년 5월까지의 시기로 볼 수 있다.

1기(2017.5~2019.12)는 사회 각 영역의 잘못된 관행과 제도를 개선하는데 주력하였던 ‘적폐청산’의 시기였다. 대표적으로는 최순실 등 국정농단 관련자에 대한 엄정한 기소가 이루어졌다. 최순실 등 45명을 기소하여 1심에서 전원 유죄가 선고되었는데, 특히 두 전직 대통령에 대한 법적 처리가 확정되었다. 대법원은 이명박 전 대통령에게 뇌물수수와 횡령 혐의로 징역 17년과 벌금 130억 원을 선고하였고(2020.10.29.), 박근혜 전 대통령에게는 3년 9개월 만에 징역 20년, 벌금 180억 원을 선고하였다(2021.1.14.). 이 밖에도 정부 출범 직후 국정 역사 교과서를 폐지하였고(2017.5), 문화계 블랙리스트 진상 규명과 수사가 이루어졌다(2018.12). 한편에서는 ‘5·18민주화운동 진상규명조사위원회’의 본격적인 조사 활동이 전개되었고, ‘제주 4·3사건 희생자·유족 명예 회복 활동 및 기념사업’이 추진되었다. 제주 4·3사건의 경우 현재까지(6차 누계, 2018~2020) 총 21,696명의 희생자·유족에 대한 심사·결정을 완료하였다.

2기(2020.1~2021.4)는 코로나19에 대한 적극적 방역, 소위 K-방역과 검찰과 경찰 등 권력기관에 대한 개혁에 역점을 두었던 시기이다. 1기가 과거의 정책과 인물을 정리하는 ‘적폐청산’의 시기였다면 2기는 입법 마련에 역점을 둔 ‘제도화의 시기’라는 차이가 있다. 문재인 정부는 ‘국민의, 국민을 위한 권력기관 개혁’을 표방하면서 고위공직자범죄수사처 설립을 위해 국회법, 인사청문회법, 국회 규칙을 제·개정하였다(2020.8). 한편으로는 수사권 개혁을 위한 검·경 수사권 조정을 위하여 형사소송법·검찰청법을 개정하였고(2020.1), 경찰 업무를 국가경찰 사무-자치경찰 사무-국가수사본부로 규정한 경찰법을 개정하였다(2020.12). 같은 맥락에서 국정원의 국내정치 개입 차단을 명문화한 국정원법을 개정(2020.12)하였다. 이러한 일련의 입법을 통해 마침내 고위공직자범죄수사처가 출범하였고(2021.1), 자치경찰제가 도입되었으며, 국정원의 정치적 중립의 기반이 확보되었다.

지난 21대 총선에서 여당의 압도적인 승리는 개혁에 대한 여망과 정부의 코로나19 대응에 대한 긍정 평가에 기인한 것이었다. 문재인 정부는 개방성, 투명성, 민주성 등 K-방역의 3대 원칙을 내걸고 ‘검사-추적-치료-신뢰’라는 4T(Test-Trace-Treatment-Trust)를 신속히 체계화하여 실행하였다. K-방역은 정부와 방역 당국의 체계적인 관리, 의료 종사자와 자원봉사자들의 헌신, 시민들의 자발적 협력 등이 어우러져 이루어 낸 성과라 할 수 있다. 이 과정에서 다수 의석을 차지한 정부와 여당은 소득·재산과 상관없이 모든 국민을 대상으로 한 1차 재난 지원금(2020.5)부터 최근의 소상공인 및 고용 취약 계층을 위한 4차 재난 지원금(2021.4)까지 여야 합의로 적극 재정 정책을 주도하였다. 문재인 정부의 적극 재정 정책은 공공기관의 사회적 가치 실현을 위한 정규직 전환에서도 잘 드러났다. 공공기관의 정규직 전환 완료 인원은 2021년 1월 현재 9만 5천 명으로 목표 인원 10만 4천 명 대비 91.4% 수준으로 차질 없이 이루어지고 있다.

문재인 정부는 1987년 민주화 이후 현재까지 권력형 부패와 친인척을 비롯한 측근 비리가 터지지 않은 유일한 정부이다. 거기에는 국민의 높아진 도덕적 기준과 더불어 대통령이 주도하였던 범정부 반부패 체계 구축이 한몫했다고 볼 수 있다. 대통령이 주재하는 ‘반부패정책협의회’가 주기적으로 열려 범정부 차원의 반부패 협력이 제도화되었고, 최근에는 공직자의 직무수행 중 부당한 사익추구 행위를 근절하기 위한 ‘공직자의 이해충돌방지법’이 국회를 통과하였다(2021.4.29.). 이를 반영하듯 국제투명성기구(TI)가 2021년 1월에 발표한 부패인식지수(CPI)는 역대 최고 성적인 61점으로 33위를 차지하였다. 또한 언론의 독립성·자율성 강화로 세계언론자유지수 순위도 꾸준히 상승하여, 총 180개국 중 42위로 2년 연속 아시아 1위를 달성하였다.

<표 2> 우리나라 국가청렴도 변동 추이(’08~’20년)

구분		’08년	’09년	’10년	’11년	’12년	’13년	’14년	’15년	’16년	’17년	’18년	’19년	’20년
점수		5.6	5.5	5.4	5.4	5.6	5.5	5.5	5.4	5.3	5.4	5.7	5.9	6.1
순위	전체	40/180	39/180	39/178	43/183	45/176	46/177	44/175	43/168	52/176	51/180	45/180	39/180	33/180
순위	OECD	22/30	22/30	25/33	27/34	27/34	27/34	27/34	28/34	29/35	29/35	30/36	27/36	23/37

* ’12년부터 100점 만점으로 변경

*출처 : 국민권익위원회
*12년 이전의 지표는 10점 만점이었으나 비교의 편의상 100점 만점 지표로 환산함.

아쉬운 3가지 장면 :
부동산, 개헌 그리고
광화문 대통령

최근 국정 지지도 하락에는 수도권의 집값 폭등으로 상징되는 부동산 정책의 실패가 작용하고 있음은 정파적 입장을 떠나 논쟁의 여지가 크지 않다. 문재인 정부 출범 이후 정부는 약 10여 차례의 부동산 정책을 발표하였다고 하고, 야당과 언론에서는 무려 그 횟수가 25차례에 이르며, 50일마다 1건에 이른다고 비판하고 있다(한국경제, 2020.10.1.). 그렇지만 중요한 것은 발표 횟수가 아니라 잘못 꿴 단추의 시작이 어디인가를 확인하는 데 있다. 필자가 꼽은 가장 아쉬운 장면 중 하나는 임기 초에 야심 차게 출발한 ‘대통령직속 재정개혁특별위원회’의 권고안이 기획재정부의 반발로 무산되었다는 데 있다. 전국동시지방선거의 압승 이후에 대통령직속 재정개혁특별위원회는 종합부동산세, 금융소득종합과세, 주택임대세를 동시에 강화하는 권고안을 발표하였다. 하지만 기획재정부가 반대 의사를 보인 가운데 청와대와 여당이 기재부의 입장을 지지하고 나섬(동아일보, 2018.7.6.)으로써 부동산 정책의 초기 선제 대응에 실패하였다. 참여연대의 논평(http://www.peoplepower21.org/Tax/1572216)에 따르면, ‘진통제’ 수준의 단기적 처방에 불과한 개편안조차도 채택되지 않음으로써 결국 정부의 부동산 대책에 대한 시장의 신뢰를 상실하게 되었다. 나아가 사정이 이렇게 된 데에는 관련 전문가들은 물론 일반 국민 사이에서 암암리에 돌았던 공직자와 이해관계자 사이의 투기 의혹을 참여연대와 민주사회를 위한 변호사 모임(민변)의 LH 사태 폭로까지 방임하였던 정부와 여당의 책임이 크다. 3기 신도시 발표(2019.5.7.)를 전후로 하여 공직자의 직무수행 중 부당한 사익추구 행위 근절을 위한 ‘공직자의 이해충돌방지법안(채이배 의원 등 13인)’과 국민권익위원회의 입법안이 이미 예고(2019.7.19.)되었지만, 안일한 인식 속에서 모두 무산시킨 점은 두고두고 아쉬운 장면이다.

두 번째로 아쉬운 장면은 개헌안의 처리 과정이다. 물론 문재인 대통령이 발의한 개헌안(2018.3.20.)은 지방선거 때 동시투표로 개헌을 하겠다고 한 대선 공약의 이행이자 ‘국민헌법자문특별위원회’ 주도로 전국 각계각층의 목소리를 수렴한 결과라는 점도 인정된다. 또한 새롭게 제안하였던 다음 조항들을 볼 때 권력의 집중에 의한 ‘다수제 민주주의’에서 시민참여와 지방분권의 ‘합의제 민주주의’를 지향하였다고 평가할 수도 있다.

그렇지만 형식과 절차에 있어 그 진정성을 의심할만한 여지를 남겨 놓았다는 비판도 겸허히 수용해야 한다. 가령 선거법 개정안 통과도 여야의 극심한 물리적 충돌 속에서 거의 1년을 허비했는데, 국가의 근본인 헌법을 개정할 중대한 민의 수렴 기구인 ‘국민헌법자문특별위원회’의 출범(2018.2.13.)과 최종안 제출(2018.3.13.)이 불과 한 달 만에 졸속으로 진행되었다는 점이 그러하다. 또한 30년 만의 9차 헌법 개헌안 발표가 대통령이 아닌 조국 민정수석에 의해 이루어졌고, 개헌안 발의 관련 정부의 설명 역시 국민을 대상으로 한 대통령의 성명서나 공식 회견이 아니라 아랍에미리트(UAE)의 아부다비 현지 프레스센터에서 김의겸 청와대 대변인에 의해 대신 낭독(2018.3.26.)되었다는 점도 유감이다.

<표 3> 문재인 대통령의 발의 개헌안 중 정치와 관련된 주요 조문

제1조	③ 대한민국은 지방분권국가를 지향한다.
제44조	③ 국회의원의 선거구와 비례대표제, 그 밖에 선거에 관한 사항은 법률로 정하되, 국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분해야 한다.
제45조	② 국민은 국회의원을 소환할 수 있다. 소환의 요건과 절차 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.
제56조	국민은 법률안을 발의할 수 있다. 발의의 요건과 절차 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.
제97조	① 정부와 지방정부 간 협력을 추진하고 지방자치와 지역 간 균형 발전에 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 국가자치분권회의를 둔다.

세 번째로 아쉬운 점은 ‘365일 국민과 소통하는 광화문 대통령’의 불발이다. 원래 ‘광화문 대통령’의 취지는 광화문으로 대통령 집무실을 이전하여 일반 국민과 소통을 강화하겠다는 것이었다. 정부는 약속했던 ‘대통령을 포함한 장관과 차관의 일정 공개’를 정보공개포털(open.go.kr)을 통해 62개 기관장의 일정을 통합 공개하였고, 대통령의 여름 별장인 경남 거제의 저도는 47년 만에 개방돼 많은 시민의 사랑을 받고 있다(국제신문, 2019.9.22.). 얼마 전에는 김신조 사건 52년 만에 북악산 철문을 열어 청와대 인근을 개방하겠다는 대선 당시의 약속을 지켰다. 여기서 아쉬운 점은 광화문으로의 공간 이전 공약의 보류나 무산이 아니다. 정부는 광화문 일대를 개조하는 서울시의 광화문광장 재구조화 사업이 한창이고, 국회의 세종시 이전 논란 등을 고려하여, 솔직하게 장기 계획(실질적으로는 무산)으로 이관되었음을 공식 인정하였다. 진짜 문제는 광화문으로의 집무실 이전이 아니라 조국 사태 이후 국민에 대한 대통령의 설명 및 소통 능력이 현저하게 감소하였다는 점이다. 실제로 대통령과 청와대는 추미애 법무부 장관과 윤석열 검찰총장의 듣도 보도 못한 9개월 이상의 정부조직 내부의 갈등에 대해 제대로 된 해설 없이 논평자로 일관했다.

국정운영의
성공적 마무리를 위한 과제 :
촛불 정부의 초심으로 돌아가야 한다

지지 여부를 떠나 국민 모두 동의할 수 있는 문재인 정부의 집권 3기 (2021.5~2022.5)의 최대 과제는 코로나19의 완전한 극복이다. 당·정·청이 일심협력하여 오는 11월 집단면역을 달성해 ‘저녁과 가족이 있는 일상생 활로의 복귀’가 지상 최대의 과제임은 두말할 나위가 없다. 이를 위해서는 이 중 전략(two-track)이 필요한데, 하나는 K-방역을 매개로 한 전방위 백신-외교전략이다. 다행히 이번 한미 정상회담(2021.5.21.)과 초청국으로 참여하였던 G7 정상회담에서 한미를 비롯한 주요 선진국 간의 코로나19 협력의 강화와 분명한 성과를 도출함으로써 백신 공급과 관련된 국민의 의구심을 해소하는데 크게 기여하였다. 나아가 남북관계의 개선에도 K-방역을 매개로 한 백신-외교전략을 확대하는 것이 필요하다.

다른 하나는 지방정부와의 협치 전략으로서 당적과 무관하게 중앙정부와 지방정부의 협력 체계를 유지하는 것이다. 이 과정에서 이번에 국회에서 통과된 지방자치법 전부 개정안의 ‘중앙-지방 협력회의’를 시범적으로 확대 운영하는 것이 바람직하다.

집권 3기의 또 다른 과제는 지금까지 추진된 개혁 입법의 차질 없는 정착이다. 공수처, 수사권 조정, 자치경찰제·국가수사본부의 본격 운영을 앞두고 예상되는 부작용과 혼선을 최소화하려는 책임 있는 자세가 필요하다. 적지 않은 전문가들과 언론은 국가경찰-자치경찰-국가수사본부 사이의 직무 분장으로 인한 업무 혼선, 과도한 권한을 갖게 된 경찰의 정치 중립성 약화, 치안 공백 등을 우려하고 있다. 이를 위해서는 관련 장관의 책임과 유관 부처의 긴밀한 협력으로 하위법령 정비, 조직·인사체계 완비 등 치밀한 사전 대응이 필수적이다.

김순은 대통령소속 자치분권위원회 위원장이 ‘자치분권2.0시대 어떻게 맞을 것인가’를 주제로 열린
경기·인천 대토론회에서 기조발제를 하고 있다(2021.05.13).
*출처 : 자치분권위원회

세 번째 과제는 임기 말 불과 2년 동안 무려 49조 원의 예산이 투입될 초대형 국책사업인 한국판 뉴딜에 대한 지속적 추진과 보완이다. 한국판 뉴딜이 일단락되는 2025년까지는 114조 원이 소요될 전망인데, 이는 단군 이래 최대 사업이라던 4대강 사업의 22조 원보다 무려 5배가 많은 액수이다. 적지 않은 국민은 4차 산업혁명이나 친환경 에너지를 내세운 바이든 정부의 출범 등 세계 정치·경제의 흐름을 고려할 때 한국판 뉴딜은 적실성이 있는 국가 정책이라고 긍정 평가하고 있다. 그렇지만 여전히 개선할 점이 산적해 있다. 무엇보다도 이렇게 중차대한 사업을 대통령이 주재하는 임시 회의체인 ‘한국판 뉴딜 전략회의’나 경제부총리가 총괄하는 ‘당정추진본부’가 담당하는 것은 무리이다. 이번 기회에 앞서 언급한 바 있는 ‘중앙-지방 협력회의’의 본격 가동을 실험해볼 필요가 있다. 이를 위해서는 무엇보다도 조속히 대통령령을 마련하여 ‘중앙-지방 협력회의’의 개최 및 운영에 필요한 사항을 명확히 할 필요가 있다. 특히 이 회의체가 대통령과 시도지사와의 형식적 간담회가 아니라 ‘지방자치단체의 재정 및 세제에 영향을 미치는 국가 정책에 관한 사항’이나 ‘지방자치 발전 및 지역 간 균형발전에 중대한 영향을 미치는 사항’에 대한 실질적 심의기구가 될 수 있도록 권한과 역할을 부여할 필요가 있다.

마지막 과제는 ‘촛불 정부의 초심’으로 돌아가는 것이다. 문재인 정부는 좁게는 전국적으로 석 달 동안 23회의 시위에 참여하였던 1천 7백만 촛불시민의 강력한 지지를 동력으로 출범하였다. 그러나 보다 정확하게, 그리고 넓게는 단순히 정치인 문재인과 민주당을 지원하였던 열성 지지층이 아니라 촛불시위를 응원하였던 압도적 다수 시민의 지지에 따라 등장하였다. 문재인 정부는 이러한 국민적 지지에 기대어 행정부-입법부-지방정부 모두를 석권하였지만, 앞서 언급한 세 가지 정책 난맥으로 인해 어려움을 겪고 있다. 그러나 다행스럽게도 아직 집권 3기를 기다리는 1년이라는 시간과 기회 그리고 역량이 있다. ‘성공한 정부’와 ‘성공한 대통령’이라는 위대한 여정을 향한 심기일전의 출발점은 인사나 정책에 앞서 진솔하고도 담대한 대통령의 언어를 주권자인 국민에게 들려주는 것이다. 다수 시민을 향한 소통의 복원이야말로 정권 재창출을 통해 민주 정부 4기를 만들어 낼 이 정부의 역사적 과제이다.

열린정책 측의 양해를 얻어 본 원고의 내용 중 일부는 문화체육부의 <정책브리핑> (2021.5.10.)에도 게재되었음을 밝혀드립니다.