우리나라는 1948년 제헌헌법에서 최초로 지방자치제도를 도입하였다. 연역적 관점에서 권력분립이라는 민주주의의 기본원리에 기초하였다. 그러나 지방자치의 실제 운영은 정치적, 집권적 목표를 위하여 이루어졌다. 1949년 지방자치법의 제정으로 지방자치 실시를 위한 제도적 여건이 갖추어 졌다. 그러나 지방선거는 차일피일 미루어지다가 1952년이 되어서야 실시되었고, 민주주의의 발전을 위한 지방자치의 개시라는 목표보다는 집권 여당이었던 자유당의 집권연장이 주요한 목표였다. 이 때 당선된 친여 성향의 지방의원들은 자유당의 정권연장에 주도적인 역할을 하게 된다.

최초의 지방선거는 기관통합형으로 지방의원을 선출하고, 지방의회에서 단체장이 선출되었으며 양자 간 불신임권과 의회해산권을 통해 상호 간 견제가 가능하였다. 그러나 상호견제제도는 오히려 기관 간의 갈등으로 어이지는 사례가 많아 1956년 기관분리형으로 전환되는 배경이 되었다. 1958년 지방자치법 개정으로 단체장을 직선제에서 중앙정부의 임명제로 전환하여 오히려 지방자치가 퇴색되었다.

1960년 4.19혁명은 지방자치의 새로운 전기가 되었다. 민주주의의 확산 분위기에 부합하여 헌법에서 시읍면 단체장의 선출방식을 선거로 규정하였다. 1960년 11월 지방자치법 개정에서는 광역의 단체장들도 선거로 선출하도록 지방선거의 범위가 확대되었다.

1960년 4.19혁명 이후 확대·발전될 것으로 예상되었던 지방자치는 5.16 군사 정변으로 위기를 맞았다. 1961년 ‘군사혁명위원회포고 제4호’에 의하여 지방의회가 해산되고 ‘국가재건최고회의 포고 제8호’에 의하여 지방의회의 역할을 상급 지방행정기관장이 맡게 되어 관치행정이 개시되었다.

1962년 헌법 개정에서도 지방자치에 관한 규정은 존속시키면서도 지방의회의 구성시기를 별도의 법률에 위임하였다. 이 시기는 별도의 법률에 따라 지방자치 실시는 국가가 통일이 되는 시점이었다.

지방자치가 폐지된 데에는 지난 10여 년간의 경험에 대한 부정적 평가와 함께 새로운 지방행정체제의 구축이 필요했기 때문인 것으로 판단된다. 처음으로 경험하는 지방자치가 갈등과 반목으로 점철되면서 긍정적인 효과보다는 부정적인 이미지를 강하게 남겼다. 국가 발전을 위해서 효율적인 체제가 필요한 시점에 갈등과 반목의 지방자치보다는 효율적인 지방행정체제의 구축이 더욱 요구되었을 것이다. 효율성 제고를 위하여 지방자치보다는 중앙집권에 기초한 관치적 지방행정체제가 구축되었다.

1980년대에 들어서면서 지방자치 부활의 분위기가 조성되기 시작하였다. 당시 10월에 새롭게 헌법이 개정됨에 따라 지방자치의 실시 시기가 조국의 통일 시점에서 지방자치단체의 재정자립도가 성숙되는 시점으로 변경되었다. 1987년 1월 박종철군 고문치사 사건, 6월 이한열군 최루탄사건, 급기야 6.10 항쟁을 거쳐 노태우 대통령은 6.29 선언을 하게 되었다. 6.29 선언의 핵심 사항은 대통령 직선제 도입과 지방자치의 부활이었다.

노태우 대통령의 약속에 따라 1987년 10월 29일 헌법 개정으로 대통령 직선제와 지방자치의 부활이 가시화되었다. 역사적인 날짜를 기억하기 위하여 2012년부터 10월 29일을 지방자치의 날로 지정하여 기념하고 있다.

1987년 10월 헌법이 개정됨에 따라 지방자치의 부활을 위한 지방자치법 전부개정이 1988년에 이루어졌다. 지방자치의 부활에 수동적으로 대처하였던 당시 내무부의 의견이 대부분 반영되어 강시장-약의회 구조의 기관구성을 토대로 출발하게 되었다. 지방자치의 조속한 실시를 위해 내무부의 의견이 대부분 수용되는 방향으로 지방자치법이 개정되었음에도 불구하고 그 실시는 미루어지다가 1990년 10월 당시 김대중 평화민주당 총재의 단식을 계기로 1991년 지방의회 선거 실시, 1995년 단체장 선거 실시로 지방자치의 부활이 이루어졌다.

문재인 정부의 자치분권 추진배경은 크게 역사적 배경과 시대적 배경으로 대분하여 논의할 수 있다. 앞에서 논의하였듯이 1991년 지방자치의 부활은 매우 불완전한 제도적 여건에 놓여 있었다. 강시장-약의회 구조 하의 단체자치에서 지방의회의 인사권마저 단체장에게 귀속되었으며 중앙-지방의 관계는 지방자치법상 존재하는 ‘국가의 지도·감독’에서 시사하는 바와 같이 상하의 복종관계였다. 김대중·노무현 정부로 이어진 자치분권의 분위기가 이명박·박근혜 정부를 거치면서 정책적 시련기를 맞은 것도 중요한 시대적 배경이다. 문재인 정부는 선거과정에서부터 ‘연방제 수준의 자치분권’을 공약으로 제시하였다.

2018년 3월 구성된 대통령 소속 자치분권위원회(이하 자치분권위원회)는 2개의 이론적 토대를 바탕으로 문재인 정부의 자치분권을 수립하였다. 첫 번째 이론적 토대는 주민주권론이다. 문재인 정부는 자치분권의 첫 번째 전략으로 ‘주민주권의 구현’을 채택함으로써 자치권의 연원을 주민주권에 두었다. 자치분권의 주인은 주민이라는 주민주권론은 미국의 Cooley’s law, 일본의 초과·강화조례, 영국 지방주의의 일반권능(General Power of Competence)과 같이 자치권의 확대는 물론 주민의 참여권을 보장하는 이론으로 발전하였다.

두 번째의 이론적 토대는 협력적 국정 거버넌스론이다. 선거공약에서 제2국무회의의 설치를 제시하고 2018년 대통령 발의 헌법 개정안 중 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 명칭을 개정하는 내용에서 알 수 있듯이, 문재인 정부는 지방을 국정의 동반자로 인식하고 이를 제도화하였다. 지방자치법에서 중앙-지방의 협력의무를 명시하는 한편, 제2국무회의라 할 수 있는 중앙-지방협력회의를 설치하도록 하였다. 또한 제9장의 명칭이 ‘국가의 지도·감독’에서 ‘국가와 지방자치단체 간의 관계’로 전환되었고, 75년 만에 전면 시행된 광역단위의 자치경찰체가 협력적 모형 위에 실시되었다.

문재인 정부는 역대 어느 정부보다도 자치분권의 성과를 거두었다. 헌법 개정 사항을 제외하고 2018년 9월 자치분권위원회가 보고한 자치분권 종합계획의 추진과제를 대부분 달성하였다.

2019년 7월부터 ‘자치분권 사전협의제’가 도입되었다. 정부가 발의하는 법령을 대상으로 사무배분의 적정성, 국가의 지도·감독, 자치권의 침해 여부 등을 사전에 협의하는 제도이다. 정부가 발의하는 법령을 사전에 행정안전부와 자치분권위원회가 심의하여 의견을 제시함으로써 자치분권 침해를 사전에 예방하는 제도이다. 현재까지 3,500여 건의 법령을 심의하여 90여 건의 의견을 제시하였다. 국회의원들이 발의하는 법률안에 대해서도 사전적인 자치분권의 영향평가를 하여야 한다는 논의가 현재 국회에서 진행 중이다.

문재인 정부의 성과 중에서 가장 괄목한 것이 재정분권이다. 제1단계 재정분권으로 2019년 지방소비세 4%, 2020년 지방소비세 6%를 각각 인상하여 총 10%의 지방소비세를 인상했으며 매년 8.5조 원의 지방재정을 확충하였다. 최근에는 제2단계 재정분권에 대해 관계 부처 및 당정청 간의 합의가 이루어졌다. 2022년 완성될 제2단계 재정분권의 목표는 지방소비세를 4.3% 인상하고 매년 1조 원 규모의 지역소멸대응기금을 마련하는 것이다. 2020년 기준으로 2022년 제2단계 재정분권이 완결되면 국세와 지방세의 비율이 72.6:27.4로 개선될 것이다.

자치분권 관련 4개의 법률이 제정 또는 전부개정 되었다. 2020년 1월 지방일괄이양법이 제정되어 400개의 행정사무가 일괄법의 형식으로 국가권한에서 지방으로 이양되었다. 2004년부터 추진해온 일괄법이 16년 만에 결실을 맺은 것으로, 일괄법의 형식을 국회가 수용한 점과 행정사무 이양과 더불어 사무비용이 함께 이양되었다는 점에서 의의가 크다. 최근 자치분권위원회는 감염병 예방 및 관리, 정책결정기구의 지방 참여 보장 등 시급하고 중요도가 높은 사무를 중심으로 한 지방이양사무를 모아 제2차 지방일괄이양법안 마련하여 행정안전부와 함께 입법을 추진 중에 있다. 32년 만에 지방자치법이 전부개정되어 주민주권에 기초한 주민 참여의 실질적 권리가 신장되고 지방의회의 정상화가 이루어졌다. 행정의 효율을 제고하기 위하여 특례시와 특별지방자치단체의 제도도 도입하였다. 국가와 지방의 관계가 동반자적 관계로 크게 개선되었다. 75년 만에 출범한 자치경찰이 중앙-지방의 협력적 거버넌스의 위에서 출범한 점도 주목할 만하다. 일원화 모형으로 지방경찰청이 시도경찰청으로 성격이 바뀌어 2,300개의 특별지방행정기관을 정리한 효과도 거두게 되었다. 생활안전, 지역교통, 여성·청소년 등 주민 밀착 사무는 현재 자치경찰이 수행하고 있다.