2021년은 지방자치가 부활한 지 30년이 되는 해이다. 이에 지방자치단체와 지방행정학계는 지방자치 30주년을 기념하는 다양한 행사를 개최하고 있다. 1991년 지방자치법에 근거하여 광역 및 기초단위 지방자치가 실시되었다. 교육자치 역시 1991년 지방교육자치법으로부터 재출발 했으나 그 시작은 1949년 12월 31일 제정된 교육법상의 교육위원회이므로 70년의 역사가 맞는 표현이다. 가장 큰 변화는 2006년 제주도로부터 교육위원회가 지방의회로 전격 통합되며 교육의원제를 도입했고, 2007년 부산부터 교육감 주민 직선제를 실시한 것이다. 통합과 분리라는 오랜 교육자치 논쟁의 연장선상에 선 문재인 정부는 교육분권과 학교 자율화를 내걸고 지방교육자치강화추진단을 꾸렸다. 17개 시도 민선 교육감들은 교육부와의 협치기구인 교육자치정책협의회를 통하여 각 지역의 목소리를 투영하고 있다. 우여곡절 끝에 2022년부터 출범할 예정인 국가교육위원회는 국가수준에서 교육자치의 주체로서 역할을 수행할 거라는 기대를 받고 있다. 하지만 아이러니하게도 70년을 넘는 시간동안 한국의 교육자치는 국가로 하여금 ‘지방자치와 통합하도록 노력할 의무(지방분권법 제12조)’를 지우고 있다. 이 글이 통합 노력 의무 10여 년 동안 별로 관심을 두지 않은 이 아이러니한 동상이몽에 대한 성찰과 교육자치에 대한 공감대를 넓혀가길 바란다.

지방교육자치제에 대한 입법적 쟁점은 헌법재판에까지 이른 경우도 많았다. 교육위원, 교육의원 그리고 교육감 선출 방법(학운위 선거인단제)과 관련된 자격 제한(일정한 교육 및 교육행정경력의 요구)이나 교육위원회를 지방의회로 흡수 통합하는 개정 과정, 교육의원 일몰제를 통해 이를 폐지하는 문제 등이 모두 헌법재판소에 재소되었다. 대부분 국민의 기본권(공무담임권 및 평등권)을 본질적으로 침해했다기보다는 공익(교육의 전문성 및 자주성 보장)을 위하여 합리적 제한 범위 내에서 ‘입법 정책적으로 결정할 수 있는 사항’이라 하여 위헌 주장은 기각되었다.

특히 주목해야 할 재판은 한국교원단체총연합회(이하 한국교총)이 제기한 교육감 주민 직선제 헌법소원으로서, 교육계의 열망으로 채택된 주민 직선제에 대하여 오히려 보수와 진보 간 대립과 정치적 선거를 조장하여 교육의 정치적 중립정신을 해친다는 취지였으나 기각되었다. 힘들게 진화하여 달성한 주민 직선제의 선거상 폐해가 얼마나 심했으면 차라리 없애야 한다는 주장까지 나왔을까. 심정적으로 공감이 가는 부분이 없지 않다. 하지만 지방자치단체장으로부터 교육감임명제도를 수용할 수 있다는 입장에서 그간 어렵게 달성한 교육감 주민 직선제를 헌법 위반이라 제소한 것은 교육계의 상식과는 맞지 않은 것이었고, 나아가 교육자치의 헌법정신과 제도사를 거스르는 일이었다. 17개 시도교육감 중 이른바 보수성향의 교육감이 당선되는 지역은 근년 들어 4~3곳에 불과하다는 점이 이 상식과 동떨어진 해프닝을 이해할 수 있는 단초라면 단초가 되겠다.

최근에는 교육위원회를 지방의회에 통합하면서 과반수 교육전문가인 교육의원에 의해 교육감에 대한 통제와 균형을 유지하도록 제주특별자치도에 선도적으로 도입했던 이 제도에 대한 헌법재판이 있었다. 교육의원 후보자에 대하여 5년 이상의 교육 및 교육 경력을 요구하는 것이 주민의 공무담임권과 평등권을 침해한다는 것이었는데, 이 또한 교육자치제의 취지를 살리기 위한 합리적 범위 내의 제한으로 기각되었다.

제주특별자치도에서 특별교육자치를 내걸고 2006년 시범적으로 도입된 후 16개 시도에서는 여야의 정치 대립으로 일몰제로 끝났음에도 4회째 계속되고 있는 상황에서 제기된 헌법소원이었다. 이 헌법소원의 기저에는 제도의 취지와는 달리 교육의원 당선의 현실(고령의 남성 교육의원, 교육전문직 및 교육장 독점, 재선·3선·무투표당선 일반화 등)과 지방의회에서 민감한 정치적 현안에 대한 캐스팅보트 역할을 하고 있는 문제가 있다. 이대로 가다가는 교육의원 종신제가 될 수 있다는 시민단체의 위기감이 이 문제를 헌법재판소까지 소환토록 했다고 본다. 헌재의 기각 판결로 교육의원 존폐의 위기는 넘겼지만 제도를 손을 보지 않는다면 문제는 지속될 것이다. 그렇다고 문제가 있다고 제도를 없애는 방식은 군사정부 시절에나 통하던 방식이다.

쟁점화된 문제를 해결하는 방법에 대하여 교육계와 일반행정계는 다른 시각으로 갈등해 왔다. 주로 교육계는 입법 취지를 살리기 위한 ‘제도개선책’을 주문해 왔고, 일반 행정계는 현실적인 한계를 들어 ‘제도폐지’나 ‘대안’을 주장했다. 교육위원회의 존속 문제에 대해선 결국 일반 행정계의 주장대로 지방의회에 통합된 형태로 결론이 났고 제주만이 명맥을 유지하고 있는 교육의원제 역시 같은 방식으로 대결하고 있다. 교육감 주민 직선제에 대하여도 일반 행정계는 교육감 임명제 혹은 러닝메이트제를 대안으로 내세우는가 하면, 교육계는 선거제도의 문제점을 해소하는 개선책에 방점을 두고 갈등하고 있다.

보수와 진보 정권과 상관없이 교육자치제도를 판단함에 있어서 행정계인지 교육계인지로 입장을 달리하는 것은 집단 이기주의와 다름없다. 이 제도의 입법적 기초와 원리에 대한 이해를 공고히 해야 대책이 한쪽으로 치우치지 않을 수 있다.

교육행정학계에서는 지방교육자치를 교육자주성 등에 근거한 교육자치의 일환으로 보는 반면, 지방자치학계에서는 지방자치의 일환으로 보아 교육자치의 헌법적 근거를 부인하기도 한다. 헌법학계의 통설은 지방교육자치제의 헌법적 제도 보장 근거를 인정하고 있다.

헌법재판소 역시 헌법 제31조 제4항과 제117조 제1항의 조화 속에 탄생한 지방교육자치제를 구현함에 있어서 중앙권력에 대한 지방적 자치와 교육 자주·전문·중립성이라는 문화적 자치라는 속성을 동시에 유지해야 하는 ‘이중의 자치’ 요청의 영역이라는 점을 강조한다. 지방교육자치를 제도로서 구현함에 있어서 ‘민주주의·지방자치·교육자주’ 간의 헌법적 가치를 조화롭게 만족시켜야 한다는 것이다(99헌바113, 2000헌마283, 2002헌마573 등).

자치단체 의사결정 과정으로서 교육위원회의 설치 형태(독립형, 지방의회 위임형, 통합형)나 교육의원제의 실시 여부, 교육감의 선출 방식(간선제, 주민 직선제, 시도지사 임명제) 등은 기본적으로 역사·사회·정치적 상황을 고려한 입법부의 재량 사항으로 판시하고 있다. 다만, 헌법재판소가 판시한 일반자치 혹은 교육자치 어느 일방이 전적으로 정하는 것이나 국회의원 및 도지사 선거와 같은 정치 선거와 완전 동일하게 실시하는 것은 교육의 자주성과 전문성을 담보할 수 없어서 헌법적으로 허용될 수 없다는 것이 헌법재판소의 기본 입장(96헌마89, 2000헌마283·778, 2007헌마117 등)이다.

결국 교육감과 교육의원을 선출하는 방법을 정하는 것은 국회의 몫이며, 입법형성권을 행사한 결과가 옳고 그른 것은 그 자체보다 구체적 제한이나 침해 상황(현저하게 불합리하고 불공정한 방식 여부 등)을 놓고 판단하는 수밖에 없다는 이야기이다.

현 정부의 지방분권위원회의 종합계획상 교육자치정책의 목표는 ‘교육자치 강화와 지방자치와의 연계·협력 활성화’ 및 ‘국민 여론에 기초한 교육감 선거제도 개선’으로서, 표현대로라면 역대 지방분권 시책 중 가장 적절한 방향 제시를 하였다고 본다. 이러한 방향 제시에 교육부는 학교 단위 교육자치 활성화를 교육감과 함께 도출해야 한다.

교육감과 교육부 간의 협치기구인 ‘교육자치정책협의회’는 현재까지 8차 회의를 지속하면서 공감대를 확대해 가고 있는 것은 긍정적이라고 본다. 대통령소속 자치분권위원회의 최근 평가에 따르면 교육부의 ‘유·초·중등교육 권한의 이양’은 131개 과제 중 124개를 이행을 완료하여 우수등급을 받았다고 한다. 자치분권위원회의 평가를 받는 것은 다소 어색하지만, 국가표준화에 머문 교육과정행정이나 중앙의존적인 지방교육 재정의 열악성은 여전하다.

교육자치가 최종적으로 꽃피워야 할 곳은 교육감이 있는 교육청이 아니라 단위 학교라는 점에서 교육자치 개혁은 학교가 체감하는 교육자치를 지향해야 한다. 이를 위해서는 학교 단위의 기초자치조직을 정비하는 과제가 해결되어야 한다. 1995년 도입된 학교운영위원회가 학교 자율 운영의 중심체로서 교원, 학부모, 지역 간의 소통 통로 역할을 한 성과는 분명 있었다. 그러나 여전히 활성화되지 못하고 형식적인 운영에 그치고 있다는 지적이 일반론이다. 단위 학교 구성원 간의 역할분담을 체계적으로 정리하지 못한 까닭이다.

교사회나 학부모회를 법제화하여 역할분담 시키는 ‘학교자치 법제화’는 노무현 정부 때부터 시도되었으나 미완의 과제로 남아있다. 진보 교육감 중심으로 앞선 조례를 만들다 보니 교육부와 법적분쟁을 벌일 수밖에 없게 된다. 학교자치와 관련된 조례제정으로 인하여 교육부와 교육청(전북, 광주)이 대법원에서 분쟁했던 경험은 성숙한 교육자치를 뿌리내리게 하는 귀한 경험이었다. 교육부는 대법원이 편을 들어준 것이라 자족해서는 안 되고, 학교자치에 대비하여 관련 법령을 미리 정비하지 못한 직무해태가 있었음을 잊지 말아야 한다. 경험을 살리는 길은 법령 수준에서 학교자치의 가이드라인을 협의하여 정하는 것이다. 교육자치정책협의회가 해야 할 일이 그런 일이라고 할 수 있다.

동시에 교육자치의 이념, 즉 교육의 자주성 보장이라는 헌법정신은 지방자치단체 중심이나 지방교육행정 중심의 교육자치제에만 함몰되어서는 곤란하다. 위에서 언급한 풀뿌리 학교자치뿐만 아니라 국가 수준의 중앙단위에 있어서 교육자치의 이념은 존중되어야 한다. 이 대목에서 등장하고 있는 것이 지난 7월에 국회 통과된 국가교육위원회법라고 할 수 있다.

국가교육위원회는 말 그대로 전문성과 대표성 그리고 중립성을 척도로 구성되어야 한다. 규정에 의하면 21명의 위원회 구성은 국회 추천 9명, 대통령 지명 5명, 교육부차관, 시도교육감협의회장, 교직단체 추천 2명, 대교협 및 전문대협 추천 2명, 시도지사 협의체 추천 1명 등 총 21명으로 구성된다. 대표성에 초점을 두다보니 의제에 따른 전문위원회를 둘 수밖에 없을 것이고, 이는 교육부, 청와대와 역할 분담이 어려울 경우 옥상옥의 구조가 될 수도 있다.

한 가지 유념해야 할 점은 국가교육위원회는 국가의 교육위기를 구할 애기장수들이 모인 곳이 아니라는 것이다. 중앙과 지방, 교육 현장 간에 역할 분담을 숙의해보자는 ‘역할 분담 의제 숙의단’이라고 할 수 있다. 이름하여 중앙단위, 즉 국가수준의 교육자치기구로서 소임을 인식할 필요가 있다.

최대의 현안은 국가 수준의 업무와 지방자치단체 수준의 권한과 책임을 구분하는 일이다. 여기에는 대통령 공약사항에도 포함되어 있던 ‘교육부 기능을 재설정’ 하는 문제도 포함된다. 그러나 우려스럽게 초창기 교육부를 대신할 것 같던 호기는 사라지고 과거 1985년 전두환 정부부터 시작되었던 교육개혁심의회 등 아류 자문기구의 환영이 되살아나는 느낌을 지울 수 없다. 일각에서는 ‘교육부의 생존’과 ‘대통령 공약’을 병립시킨 구조라 의미부여 하기도 하지만, 논의는 무성하되 결론을 이끌어 내지 못하는 ‘말의 성찬회’가 될 우려도 있다. 완장을 찬 각 이해집단 간의 대립만 보이다가 논의에서 끝나는 위원회가 아닌, 성과를 내는 위원회이길 바란다.

국가교육위원회는 그동안 대통령의 교육정책 자문기구들처럼 자문기관임에도 불구하고 대통령을 등에 업고 무소불위의 개혁정책을 쏟아내던 옥상옥이 되어서는 안된다. 동시에 현실적인 대안은 뒤로한 채 미사여구의 국가교육 장기발전 계획만을 쏟아내며 갈등을 덮거나 증폭시키는 정치를 하는 ‘교육국회’가 되어서도 안된다.

국가교육위원회는 설립 목적 제1조에 규정되어 있듯이 ‘교육정책이 사회적 합의에 기반하여 안정적이고 일관되게 추진되도록 함으로써 교육의 자주성·전문성 및 정치적 중립성을 확보하고 교육 발전에 이바지하도록 하는 것’이 설립 취지이다. 즉 국가교육위원회가 해야 할 일이 무엇인지 국민적이고 민주적인 합의 의사결정 과정의 본을 보여주는 것이다.

이 점에서 국가교육위원회의는 중앙수준의 교육자치를 완성한 것이 아니라 첫 삽을 뜬 것에 불과하다. 그러기 위해서는 대의명분에 어긋나는 같은 대통령직속 기구인 지방분권위원회가 추진하도록 되어 있는 ‘교육자치와 지방자치의 통합을 위한 국가의 노력의무 규정(지방분권법 제12조 2항)’과 교육자치 70년사와 ‘지방교육자치에 관한 법률’의 30년사를 왜곡하는 반역사적 ‘교육자치 실시 근거 규정(지방분권법 제12조 4항)’부터 개정하는 것이 국가교육위원회 출범의 전제가 되어야 한다.

다음의 최대 현안은 역시 ‘교육감 선거’의 불합리를 개선하는 것이다. 정치인들과 같은 방식의 선거를 치루면서도 일체 정당이나 조직과 단절되고 가족 선거를 치러야 하므로 교직단체 등 조직 활동의 경력 없이 나오면 패가망신하는 선거가 될 수밖에 없는 구조이다. 현직 교육감에는 재선불패, 3선 보장의 선거가 되어가고 있다. 교육감 선거 방식은 개인 선거운동을 최소화한 ‘완전선거공영제’를 도입하고, 교육단체에 의해 ‘매니페스토체제’를 갖춘다면 교육전문가의 정책판단을 합리적 선택의 기준으로 활용할 수 있을 것이다.

끝으로, 무엇보다도 지방의회로 통합되어 교육감에 대한 전문적 견제기능을 상실한 교육위원회의 패착에 대하여도 재검토 할 필요가 있다. 현재 16개 시도에서는 일몰된 교육의원제도는 제주특별자치도법에 근거하여 2006년부터 제주도에서 유일하게 유지되고 있다. 그러나 이 역시 현직 불패의 신화 속에서 2018년 선거 때 5인 중 4인 무투표 당선이라는 기현상과 헌법재판소 피소라는 불명예를 뒤집어쓰고 있다. 교육 현장에서 일하는 젊은 현직 교원과 교육행정 경력자들이 도전할 수 있도록 당선 후 사직 요구 규정을 대학교수와 마찬가지로 4년 동안 휴직하는 방식으로 문호를 열어주는 것이 시급한 조치이다. 이대로는 종신제 교육의원이 될 수도 있다.

문제의 원인을 헌법이 선언하고 있는 교육자치의 근본정신에서 되찾는다면 이 불씨를 꺼트릴 것이 아니라, 제도를 개선하여 특별자치도라는 제주도로부터 교육의원제가 전국으로 다시 확산하는 ‘교육의원일출제’ 또한 시도해 볼만 하다는 것이다. 부디 이러한 기대반이 우려반으로 끝나지 않기를 바란다.