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국정과제 광장Ⅰ
불평등의 재검토,
자치하는
지방정부에
달려 있다코로나19가 깨운
자치분권
최정묵 (정책기획위원회 국민주권분과위원 / 공공의창 간사(지방자치데이터연구소 부소장))
자치하는 지방정부가 코로나19 대응 과정에서 보여주었듯, 자치는 그 자체로 창의적이고 혁신적이다. 자치의 태생 자체가 실사구시적이기 때문에 가능했을 것이다. 자치는 인간을 좀 더 자유롭게 할 수 있는 기능, 즉 능력을 이타적이고 협력적으로 배려(연대)하기 때문에 그 자체로 자유의 분배 유형이나, 평등의 적용 분야를 확대해 나간다. 따라서 자치하는 지방정부가 많을수록 불평등은 감소하고 삶의 질은 높아질 것이다. 결국, 자치는 정치의 궁극적 목표인 ‘인간의 행복’을 확대이다.
삶의 질 저하가
불평등의 고리를
‘강화하고 있다
국민소득
3만 불 시대와는
거리가 먼 삶의 질
2006년 1인당 국민소득이 2만 달러를 넘어설 때, 온 나라가 축제 분위기였다. IMF(International Monetary Fund, 국제통화기금)에 경제 주권을 넘겨주고 난지 불과 10년 만의 쾌거였다. 2018년엔 1인당 국민소득이 3만 달러를 넘어섰다. 하지만 2006년만큼 축제 분위기는 아니었다. 아마도 성장한 만큼 삶의 질이 좋아지기는커녕, 더 나빠졌기 때문일 것이다. 2018년 당시 OECD(경제협력개발기구)가 매년 조사하고 발표하는 ‘더 나은 삶의 질’ 지수를 보면, 총 40개국 중에서 우리나라는 30위였다. 그중에서도 주거조건 36위, 사회적 관계 40위, 자연환경의 질 40위, 주관적 행복 33위, 일과 삶의 균형 37위 등으로 세부지표도 좋지 않았다. ‘더 나은 삶의 질’ 종합지수도 2014년 25위, 2015년 27위, 2016년 28위, 2017년 29위, 2018년 30위로 ‘우리에겐 구조적인 원인이 있어’라고 말하듯 체계적으로 떨어졌다.
이러한 삶의 질 악화로 인한 고통이 국민 모두에게 일률적이고 평균적으로 찾아오는 것은 아니다. 자산·소득·학력·세대·건강·피부양자·거주지역 등에 따라 더욱 불평등한 고통으로 연결된다. 올해 산업은행이 발표한 ‘2021년 보통사람 금융 생활보고서’에 따르면, 소득이 적은 계층일수록 소득 감소와 부채 증가 폭이 커지면서 상위 소득과 하위 소득 격차가 5배 가까이 벌어졌다는 조사 결과가 나왔다. OECD도 우리나라에서 가장 부유한 사람(상위 20%)과 가장 가난한 사람(하위 20%) 사이에 소득 격차가 5배 이상이라는 결과를 내놨다. 돈으로 행복을 살 순 없지만, 더 높은 생활 수준을 유지하기 위한 수단 중 하나인 것은 틀림없다.
불평등은
코로나19 발생으로
더욱 확대되고 있다
넓어지고 있는
복지 사각지대
서울 다음으로 인구가 많은 부산을 살펴봤다. 최근 10년간 부산의 실질 성장률은 등락을 반복했다. 아직 올해와 작년의 실질 성장률 수치를 확인할 순 없었지만 이러한 추세라면 부산시의 실질 성장률은 바닥을 향해 가고 있다고 봐도 과언이 아닐 것이다<그림 1>. 부산 시민의 일자리와 경제참여는 어떨까. 하반기의 시작을 알리는 9월을 기준으로 2019년과 2020년을 비교했다. 경제 활동 참가율(59.1%→57.9%)과 고용률(57.2%→55.8%)은 모두 하락했다<그림 2>. 같은 기간 17개 시도 중 최하위를 기록했다. 실질 성장률 누적 감소와 코로나19의 여파가 부산의 시민 경제에 부정적인 영향을 미친 것으로 보인다<표 1, 2>.
<그림 1> 최근 10년간 부산시 실질 성장률
<그림 2> 부산시 2019년 9월~2020년 9월 고용율 및 경제 활동 참가율 비교
<표 1> 2020년 9월 기준 시도별 고용율
<표 2> 2020년 9월 기준 시도별 경제 활동 참가율
부산시 재정 자립도 또한 2016년부터 2020년(60.1%→54.8%)까지 지속적인 하락을 면치 못하고 있다<그림 3>. 이는 부산시가 부산 시민의 복지, 안전, 생명, 민생 등을 살필 수 있는 여력이 계속 줄고 있다는 의미이다. 반대로 저소득 인구(기초생활 보장수급자 및 차상위층) 비율은 꾸준히 증가(19.1월 6.68%→20.5월 7.47%)하고 있다<그림 4>. 경제 여력은 떨어지는 반면, 복지 수요는 증가하고 있는 악조건에 놓여 있는 것이다. 그나마 다행인 것은 이러한 저소득 인구 통계는 정부가 어느 정도 예상하여 복지 안전망에 편입시킨 수치로 볼 수 있다는 점이다.
<그림 3> 부산시의 최근 10년간 재정자립도
<그림 4> 최근 1년간 월별 저소득 인구
*부산시
사실 이보다 더 큰 문제가 있다. 정부의 복지 안전망 밖에 있는 시민들이다. 흔히 복지 사각지대라고 말하기도 한다. 복지 사각지대는 기초생활 보장수급자 및 차상위층보다 조금 나은 경제적 여건 때문에 복지 안전망에서 들어가 있지는 않지만, 사회·경제적 도움이 필요한 시민들이라고 볼 수 있다. 이러한 정의를 정량화하여 분석할 수 있도록 생계비용, 의료비용, 주거비용 등 긴급 복지지원을 받은 시민을 복지 사각지대로 정의하여 살펴봤다. 긴급 복지지원을 받은 부산 시민은 2017년 22,118명, 2018년 22,976명, 2019년엔 34,030명으로 늘었다<그림 5>. 특히 2018년에 비해 68%나 증가한 2019년 자료를 코로나19 발생 시점인 2020년 작년과 월별로 비교해 보면, 복지 사각지대가 2배 이상 확대되었음을 알 수 있다. 이는 부산만의 문제는 아닐 것이다. 전국이 모두 비슷한 상황일 수 있다<그림 6>.
<그림 5> 최근 3년간 긴급복지지원 가구원 수
긴급복지 = 생계+의료+주거+연료비+전기요금
*부산시
<그림 6> 2019년~2020년 3대 긴급주거복지 지원 가구원 수 추이
3대 긴급복지=생계+의료+주거
*부산시
위드 코로나 시대,
우리는 어떤 존재이고,
어떤 사회를
원하고 있을까
꼼꼼하고 이타적인
국민에게,
공정과 연대는 불평등 완화를 위한 무기
현재 우리 사회는 어떤 사회이며, 앞으로 어떤 사회로 발전하는 것이 좋은지를 알아보는 방법으로 밈(MEME)을 활용했다. 진화생물학자인 리처드 도킨스의 저서 ‘이기적 유전자’와 사이드 돌라바니 버지니아대 경제학자의 저서 ‘밈 노믹스’에서 착안, 인간의 특성을 규정하고 정보를 전달하는 유전자와 같이, 인류와 사회를 진화적 관점에서 문화적 특성을 규정한 밈으로 우리 사회의 발전단계를 추측해 보았다. 또 인간의 기본 유형을 9가지로 구분하여 성향을 분석하는 에니어그램(Enneagram)을 적용하여 우리 국민이 어떤 스타일인지도 확인해 보았다.
코로나19 발생 전후 비교 조사(지방자치데이터연구소)
A 조사 : 2021년 7월 말, 전국 성인 남녀 1,000명 ARS RDD 조사결과
B 조사 : 2019년 10월 말, 전국 성인 남녀 700명 ARS RDD 조사결과
현재 한국 사회를 색으로 표현한다면 어떤 색에 가까운지를 물었다. 그 결과, A와 B조사 모두에서 빨강과 파랑으로 대표되는 사회라는 응답을 얻었다. 빨강은 지배·억압·이기적·폭력적·자원독점 등을 의미하고, 파랑은 법·질서·진실·공정·공평·평등을 의미한다. 빨강은 A조사 결과에서, 파랑은 B조사 결과에서 다소 높게 나타났다. 이는 코로나19 발생으로 사회가 좀 더 척박해지고 뜨거워졌으며, 경제와 여가 불평등이 강화되었다고 생각하기 때문일 수 있다.
미래의 한국 사회에 대해선 A와 B 두 조사 모두에서 빨강은 사라지고, 파랑과 녹색이 높게 나타났다. 파랑은 B조사 결과에서, 초록은 A조사 결과에서 다소 높게 나타났다. 코로나19의 발생으로 초록에 대한 욕구가 그 이전보다 높아진 것으로 보인다. 초록은 유대감·내적 평화·배려·감수성·환경 등을 의미한다.
크게 보면 개인주의, 즉각적인 보상, 어린이와 여성 등 약자 착취구조를 가진 사회에서 내적 만족감, 결과보다 과정, 공동체 중시, 평등주의와 인도주의, 협력적 시민이 존중받는 구조를 가진 사회로 발전하길 원하고 있었다는 것이다. 복지도 부조에 기초해있고, 법치도 국민과 시대의 합의 수준에 기초한 것이므로 불평등을 최소화하기 위해 공정뿐 아니라 ‘연대와 협력’도 사회적으로 그 중요성이 점차 커질 것으로 보인다.
<그림 8> 현재의 한국 사회
<그림 9> 미래의 한국 사회
그렇다면 우리 국민은 어떤 성향일까. 우리 국민은 대체로 공정하고 도덕적이며 자제력 있는 스타일(매사에 완벽을 추구하고 끝맺음이 좋으며 정직하고 자제력이 있는 반면에 지나치게 비판적이고 완고한 성향)이라는 응답(23%)이 가장 많았다. 그 다음으로 좋은 관계를 유지하고 정이 많은 스타일(마음이 넓고 친절하며 정을 잘 주는 대신, 욕구가 많고 독점적이고 의존적인 성향)이라는 응답(18%)이 뒤를 이었다. 가끔 정책여론을 살펴볼 때 가치지향적이면서 동시에 실리지향적인 여론이 공존하거나, 적극적인 것 같으면서도 의존적인 양면을 모두 보이는 이유가 이러한 스타일 때문일 수도 있다는 생각을 했다.
<그림 10> 인류와 사회의 진화 발전을 8단계 나눈 밈
* 1단계는 원시적 사회를, 8단계는 너무 먼 미래로 설명에서 제외
<그림 11> 빨강/파랑에서 파랑/초록의 사회로
<그림 12> 에니어그램으로 본 한국인의 유형
꼼꼼하고 이타적인 자치,
인간의 이질성과
다양성을 세세하게
고려할 수 있는 공정과
연대는 지방정부의 몫
1988년 노벨경제학상 수상자인 인도 출신의 복지경제학자 아마르티아 센의 저서 불평등의 재검토(Inequality Reexamined)에서 평등을 측정하기 위해선 다양한 고려와 세심한 배려가 필요하다고 말한다. 책에서는 “평등을 검토하는데 인간의 이질성과 평등을 측정할 수 있는 변수들의 다양성, 이 두 가지가 반드시 고려되어야 한다. 인간의 이질성과 평등을 측정하는 변수가 무엇인가에 따라 평등이 다르게 평가될 수 있기 때문이다. 인간은 상속재산 등 사회적·자연적 환경뿐만이 아니라 개인별 특성인 연령, 성별, 질병에 대한 취약성, 물리적 정신적 능력도 서로 다르다. 그래서 평등을 측정하는 일은 이러한 다양성과 조화를 이루어야 한다. 결국, 개인별 차이를 고려하지 않은 평등은 자칫 불평등으로 나타날 수 있다. 다시 말해 모든 사람을 평등하게 고려하는 것이 불리한 사람들 편에서는 아주 불평등한 상황이 야기될 가능성이 높다. 균등한 기회가 아주 불균등한 소득을 초래할 수도 있고, 균등한 소득이 상당한 부의 차이와 양립할 수도 있다. 균등한 부가 매우 불균등한 행복과 공존할 수도 있다”라고 말한다.
우리 국민은 인간의 이질성과 다양성을 세세하게 고려할 수 있는 곳은 어디라고 생각하는지, 무엇을 좀 더 해야 한다고 생각하는지 궁금했다. 그래서 다음의 2가지 질문(C 조사)을 던졌다. ‘앞으로 우리 삶에 직접적이고 더 많은 변화와 영향을 줄 수 있는 기관은 어디인가’라고 물었다. 공공기관 27%, 지방정부 25%, 중앙정부 21%, 국회(입법부) 15%, 법원(사법부) 12% 등의 순으로 응답했다. 또 ‘앞으로 지방자치단체가 가장 신경 써야 할 민생 분야는 무엇이냐’는 질문에, 어린아이 보육 25%, 복지 안전망 강화 21%, 어르신 돌봄 16%, 초중고 교육 12%, 도시 안전 9%, 범죄예방 9%, 문화·체육·여가 5% 등의 순으로 나타났다. 일반적인 공공기관이 개인에 대한 다양한 고려와 세심한 배려를 통해 공공서비스를 제공하는 일은 사실상 쉽지 않다. 반면 지방정부는 자치공간에서 주민들의 구체적인 삶을 챙기며 주민과 연대하고 협력한다.
C 조사 : 2021년 7월 초, 전국 성인 남녀 1,000명 ARS RDD 조사 결과(지방자치데이터연구소)
불평등의 재검토,
자치하는 지방정부에
달려 있다
자치의 마음가짐,
조직시민행동
자치하는 지방정부는 태생 자체가 실사구시적이다. 자치는 인간을 좀 더 자유롭게 할 수 있는 기능, 즉 능력을 이타적이고 협력적으로 배려하기 때문에 그 자체로 자유의 분배 유형이나, 평등의 적용 분야를 확대해 나간다. 따라서 자치하는 지방정부가 많을수록 불평등은 감소하고 삶의 질은 높아질 것이다. 결국, 자치는 정치의 궁극적 목표인 ‘인간의 행복’을 확대하는 과정이다.
지방정부의 코로나19 대응 과정은 이러한 의견을 잘 뒷받침해 준다. 드라이브스루, 몽골 텐트, 카라반 등을 활용하여 코로나19 진단을 안정적으로 진행했다. 이뿐만이 아니다. 우울증 등의 심리상담과 정보 제공, 취약계층 방역물품 지급, 아이들을 위한 퍼즐, 장난감, 그림책 전달, 홀로 사는 노인 전용 전화 상담실, 방구석 도서관 등을 운영하며 발 빠르게 대응했다. 자가격리자 및 무급휴직자의 긴급생활비도 지원도 빠질 수 없다. 해고 없는 도시, 단골가게 선결제, 어려운 이웃의 도시락 배달, 지방정부 별도의 재난지원금 지급, 찾아가는 백신 접종 서비스 등 창의적인 아이디어들이 기획되고 실행되었다.
앞으로 자치하는 지방정부는 지역의 사회·직능·종교·주민단체 및 골목의 크고 작은 주민 커뮤니티와 연대하고 협력하며 보육과 돌봄, 공공과 복지 등이 어우러져 공동체 만들 것이다. 이를 위해선 사회적 면역력을 강화하고, 경제적 불평등을 완화하는 방향으로 운영되어야 한다.
<그림 13> 조직시민행동의 5가지 요소
경영학과 조직심리학에 ‘조직시민행동’이라는 개념이 있다. 조직시민행동이란 ‘조직구성원 스스로가 조직을 위해 행하는 자발적인 행동으로, 형식지에 열거된 역할 이상으로 조직을 위한 행동’을 말한다. 조직시민행동은 이타주의, 예의, 성실함, 시민의식, 스포츠맨십의 5가지 요소로 구성된다. 자신이 속한 공동체를 위한 자발적 행동이라는 측면에서 조직시민행동과 자치는 지향하는 목표와 방향이 비슷해 보인다. 다수의 논문에 의하면, 조직시민행동과 이를 실천한 구성원의 조직만족도는 서로 비례하는 것으로 나타난다. 따라서 자치하는 지방정부의 존재만으로도 삶의 만족도가 높아지고, 불평등을 완화할 수 있는 토대가 마련될 수 있을 것이다.
