열린정책

한국전쟁 종전선언 논의의
시작과 현재

한국전쟁 종전선언이 이목을 끌게 된 시점은 2006년 11월 18일 베트남 하노이의 APEC 때 열린 한미 정상회담으로 거슬러 올라간다. 그해 10월 9일 북한이 첫 핵 실험한 직후였다. 조지 W.부시 대통령은 노무현 대통령과 나란히 앉아 “북한의 핵 개발 포기 조건, 한국전쟁 종료선언(a declaration of the end of the Korean war)”을 언급했다. 청와대 통일외교안보정책실장이던 송민순 전 외교부장관은 저서 <빙하는 움직인다>에서 “그(부시)는 북한 핵이 해결되면 북한과 안전보장협정에 서명할 용의가 있음을 강조했다. 안전보장협정, 평화협정, 종전선언, 전쟁 종식 등의 용어를 혼용했다”고 밝혔다. 이듬해 평양에서 열린 10·4 남북정상회담에서 노 대통령은 부시 대통령과 논의했던 종전선언 방안을 김정일 국방위원장에게 설명했다. 김 위원장은 “종전선언, 아주 의미 있다. 하나의 시작이 될 것이다. 3자(남북미)나 4자(남북미중)들이 모여 전쟁이 끝나는 것을 공동으로 선포한다면 평화문제를 논의할 기초가 마련될 수 있다”고 화답했다. 정상 간 대화는 이렇게까지 진행됐지만, 종전선언은 끝내 이뤄지지 못했다.

그 이후 종전선언은 2018년 4·27 판문점 선언에 포함되어 문재인 대통령의 드라이브와 김정은 위원장의 동의, 그리고 트럼프 대통령의 공감으로 탄력을 받는 듯했다. 그렇지만 6·12 싱가포르 합의에는 빠진 이래 동력이 급속히 떨어졌다. 2019년 하노이에서의 2차 미북 정상회담에서도 종전선언은 나오지 못했다. 지금의 바이든 행정부는 ‘선 비핵화 후 종전선언’ 입장이다. 문 대통령은 2021년 9월 21일 유엔총회 기조연설에서 “남·북·미 3자 또는 남·북·미·중 4자가 모여 종전선언”카드를 다시 꺼내 들었다. 그렇지만, 최근 북한의 대남 위협에다 핵미사일 도발은 종전선언과는 모순이다.

종전선언 및 평화협정의
국제법적 고찰

국제법 권위자인 이스라엘 텔아비브대 딘스타인(Yoram Dinstein) 교수는 “전쟁은 기술적 혹은 물리적 차원에서든 둘 이상 국가의 적대적 상호작용(hostile interaction)”으로 정의한다. 이 정의에 따르면 물리적인 적대행위가 존재하지 않더라도 종전을 위한 대표적 방법 중의 하나인 평화협정 체결 등을 통해 법적 차원에서 공식적으로 전쟁을 종료시키지 않는 한 기술적 차원에서는 전쟁 상태로 해석되는 것이다.

한국전쟁의 경우, “정전협정 발효일인 1953년 7월 27일부터 물리적인 적대행위가 사실상 종료되었더라도 기술적으로는 여전히 전쟁이 끝나지 않았다”는 주장이 그래서 가능하다. 이는 한국전쟁이 법적으로 종료되기 위해서는 종전선언, 평화협정 체결이 필요하다는 논리로 연결된다.

종전선언과 평화협정을 논하려면 종전의 국제법적 개념을 따져보는 것이 순서다. 서울대 이근관 교수가 논문 “한반도 종전선언과 평화체제 수립의 국제법적 함의(2008)”에서 이를 유용하게 분석했다. 1907년 제2차 ‘만국평화회의’에서 채택된 ‘고전적 의미’의 정전의 개념은 “교전 당사자 상호협의에 의한 군사작전의 정지”였지, “전쟁의 종료”는 아니었다. 그렇지만 2차 세계대전 이후 등장한 국제법 이론에 의하면 정전은 “적대행위의 일시적 중지가 아니라 장래의 최종적인 평화조약에 선행하는 사실상의 전쟁 종료”이며, “재개는 가능한 것”으로 해석되었다.

1953년의 한국전쟁 정전협정 역시 “적대행위의 완전한 중지”를 의미하며, 만약 북한이나 중국이 도발한다면 그것은 전적으로 새로운 전쟁이 된다고 본다. 굳이 조약을 따지지 않더라고 미국과 중국 간에는 1972년 관계 정상화를 위한 ‘상하이 공동선언’ 이래 전쟁 상태가 종료되었다. 남북 간에는 “기술적으로 여전히 전쟁”인 측면은 있지만, 1991년 남북기본합의서와 2000년 6·15 공동선언의 채택과 함께 무력분쟁은 종료된 것으로 보는 게 다수설이다.

판문점 휴전회담
*출처 : 연합뉴스

종전선언이나 평화협정 체결의 목적을 보게 되면, 남북관계는 그 특수성 때문에 “적대국가 간에 외교관계 회복”과 같은 통상적 최종상태(end state)에 두고 있는 것이 아니라 “통일을 지향하는 잠정적인 특수 관계의 인정”에 있다고 볼 수 있는데, 그것이 이미 이들 합의서에 담겨 있기 때문이다. 미북 간에도 평시 관계가 아닌 것은 맞지만 국제법상 전시로 보기도 어렵다. 결국 한반도에서 종전선언을 국제법적으로 본다면 “계속되고 있는 전쟁 상태를 비로소 종료시키는 창설적, 형성적 효력을 가진다기보다는 이미 종료된 전쟁 상태를 확인, 선언에 불과”한 것이다. 이런 관점에서 종전선언은 정치적 합의, 선언 또는 신사협정 정도로 인식하고 있다.

종전선언의 주체와 정전협정 주체의 일치 여부를 보면, 정전협정이 법적 구속력 있는 조약인 데 비해 종전선언은 정치적 합의이므로 주체가 일치해야 하는 것은 아니다. 한국전쟁 종전선언의 당사국에서 설혹 정전협정에 조인한 중국을 배제하더라도 별다른 법적 문제는 없다. 같은 조약인 정전협정과 평화협정조차도 그 주체가 일치하지 않는다. 종전선언의 효과를 보면, 종전선언은 정치적 합의나 신사협정이므로 종전선언이 이루어지더라도 한반도는 여전히 정전협정 체제 아래 있게 된다. 이는 군사분계선이 종전선언에 의해서 국경선으로 전환되지는 않음을 의미한다.

평화협정 체결이 종전의 대표적 방법이긴 하다. 그러나 평화협정 체결은 2차 세계대전 이후 현 UN 체제에서는 일반적이지는 않다. UN 헌장(제2조 4항)은 “회원국가의 무력행사 삼가”를 규정하고 있다. 단지 ① UN 안보리 결의에 의한 군사적 조치와 ② 무력공격을 받는 국가의 ‘자위권 행사’의 두 가지 경우에만 예외적으로 무력사용을 허용한다. 2차 세계대전 이전에는 합법적인 전쟁 발발의 순서가 ‘최후통첩(Ultimatum)에 이은 선전포고 후 개전’이었다. 그렇지만 이제 개전을 위한 선전포고의 개념이 현 UN 체제 아래에서는 없다. 이는 선전포고에 대응하는 개념인 평화협정 개념의 약화를 말한다. 평화협정은 1842년 난징조약, 1895년 시모노세키조약, 1919년 베르사유조약이 대표적이다. 2차 대전 이후 평화협정 사례로는 1973년 미국, 북베트남, 남베트남, 남베트남 임시혁명정부 간 체결된 파리평화협정(Paris Peace Accords)과 1979년 이집트·이스라엘 간 평화협정, 1991년 캄보디아내전을 종식시킨 파리평화협정 그리고 2020년 2월 미국과 아프가니스탄 탈레반 정권과의 평화협정이 그것이다. 일반적인 평화협정에는 영토와 범위, 사면, 전쟁포로 교환, 평화 시 체결한 기존 조약들의 효력 재개, 배상금 문제 등이 담겨 있다.

다음은 종전선언과 평화협정 체결 시 국회 비준 동의와 국가 승인의 문제가 있다. 그런데 1991년 남북기본합의서, 2000년 6·15 공동선언, 2007년 10·4선언 등 남북 간 포괄적 합의에 대한 국회 비준 동의가 불발에 그친 전례를 볼 때 그 실현이 쉽지는 않다. 필수 불가결한 절차도 아니다. 또한, 딘스타인(1992, “Armistice”)은 평화협정이 체결되면 조약 당사자 상호 간에 국가 승인 문제가 파생될 수 있다고 본다. 상호 승인을 않는다고 하여 조약을 체결할 수 없는 것은 물론 아니다. 만약 평화협정이 남북 간의 기본관계를 규율하는 경우는 묵시적 승인으로 간주할 가능성이 있다. 그리고 묵시적 승인으로 간주할 경우는 현행 헌법 제3조(영토)로 인해 위헌문제가 발생한다. 그렇다고 이러한 위헌 상태가 국제법상 효력을 부인하는 것으로 이어지지는 않는다.

이제 종전선언과 평화협정의 관계이다. 전쟁 종식을 위해 평화협정을 체결할 경우, 그 안에 종전선언을 포함한다. 통상적으로 종전선언은 평화협정 제1조에 규정하는 방식이다. 평화협정 체결에 앞서 별도 형식으로 종전선언을 하는 것은 일반적이 아니다. 난징조약, 이집트·이스라엘 간 평화협정 모두 그 협정의 제1조에 종전선언을 규정하고 있다. 종전선언이 평화협정 체결 이전에 꼭 필요한 절차는 아니라는 것이다.

한국전쟁 종전선언의
정치적, 외교적 의미와 쟁점

종전선언은 68년간의 정전, 남북 군사 대결 및 미북 간에 적대 관계를 청산하고 한반도에 항구적 평화체제를 구축하는 상징적 조치이다. 평화협정의 1장으로든, 평화협정 체결 이전이라도 한국전쟁 종식을 선언하는 것은 가능하다. 다만 정치적, 외교적 차원에서 볼 때 종전선언이 명실상부한 ‘종전’이 되려면 실제 한반도 상황이 종전의 상태에 이를 정도여야 하고, 전쟁 상태의 당사자들 간 종전선언을 지키려는 의지와 실천이 있을 때 비로소 가능하다. 남북 정상은 2018년 4·27 판문점 선언(제3조 3항)에서 “남과 북은 정전협정 체결 65년이 되는 올해 종전을 선언하고...(하략)”를 합의했지만, 여태껏 진전이 없다.

종전선언의 성격을 둘러싼 논점은 종전선언이 평화체제 구축의 시발(입구)점·촉매제인가, 아니면 평화상태가 무르익었을 때의 결과물(출구)인가 하는 인식의 차에 있다. 같은 논리로 ‘종전선언을 하여 북한 비핵화 협상을 견인할 것’인가와 ‘북한이 신뢰할 만한 비핵화 조치를 하고 나서야 종전선언 논의가 가능할’의 선후 관계가 있다.

종전선언 혹은 평화협정 체결 시 주한미군 철수 여부와 유엔사 지위도 논란 대상이다. 문재인 정부는 ‘한미동맹과 주한미군은 한미상호방위조약에 의거하기 때문에 종전선언과는 무관하다’는 입장이다. 유엔사 지위와 역할의 경우, “종전선언은 정치적 선언이어서 영향을 미치지 못한다.”면서도 평화협정이 체결된다면 정전협정을 대체하므로 유엔사의 “정전체제 관리, 다국적군 지휘 통제 및 전력공급자 역할”은 그 수명을 다했다고 본다. 문 대통령은 2018년 9월 25일 미 폭스뉴스와 인터뷰 시 “종전선언이 이루어지면 유엔사의 지위가 흔들리거나 주한미군이 철수 압박을 받으리라는 의심도 일부 있지만 그렇지 않다.”고 못을 박았다. 1953년 정전협정 체결 당시에도 북한과 중국은 군사적인 문제를 넘어 한반도에서 외국군대 철수를 포함한 정치적 문제까지 해결하자고 나왔었지만, UN군 측은 “한국에서 외국군의 철수는 정치적 문제로써 UN과 한국에 의해 해결되어야함”을 분명히 했다. 지금도 미국은 종전선언이 주한미군 철수나 유엔사 해체 주장으로 옮겨갈 가능성 주시하고 있다. 비록 김정은 위원장이 2018년 9월 5일 정의용 국가안보실장 등 대북특사 면담 시 “종전선언은 주한미군 철수나 한미동맹 약화와는 상관이 없다.”고는 한 바 있지만 말이다.

종전선언의 당사자 문제는 남·북·미·중 4자로 의견이 모아진 상태이다. 문재인 정부는 당초 4·27 판문점 선언에 “3자 혹은 4자”로 명기하여 남·북·미 3자 종전선언을 추진할 복안이었으나, 중국이 불만을 드러내자 4자로 선회했다. 지금은 남·북·미·중 4자의 공감대가 4개국 사이에 형성되어 있다. ‘3자 논리’는 “한반도에 군대 주둔국은 남·북·미 3국이고 중국은 남·북·미 모두와 수교상태여서 굳이 참여할 필요성이 적음”에 근거하며, 중국 참여 ‘4자 논리’는 “중국은 정전협정의 당사자이자 한반도에 영향력 국가라는 점”을 고려한 것이다.

한국전쟁 종전선언에 대한
남·북·미의 입장

문재인 정부는 종전선언을 북한과의 비핵화 협상 재개의 출발점으로 삼겠다는데 무게 중심을 두고 있다. 반면 미 바이든 행정부는 미국과 동맹국의 안보에 미칠 파장을 먼저 따져본 뒤 그 가능성을 검토한다는 구상이다.

문 대통령은 4·27 판문점 선언에 “연내 종전선언 → 종전선언의 평화협정 전환 → 항구적이고 공고한 평화체제 구축”을 명기하여 본격 추진하기 시작했다. 그리고는 “종전선언은 한반도 비핵화와 평화체제 구축의 시작(선 종전선언 후 비핵화)”임을 일관되게 주창한다. 2018년 9월 24일 구테흐스 유엔 사무총장 면담 시는 “비핵화 촉진 방법 중 하나가 종전선언, 김정은 위원장과 종전선언 개념에 합의, 종전선언은 정치적 선언임과 동시에 적대관계 종식 의미”라고 설명했다. 2020년 9월 22일 유엔 총회 기조연설에서는 “평화에 대한 서로의 의지를 확인할 수 있는 한반도 종전선언, 종전선언이야말로 한반도에서 비핵화와 함께 항구적 평화체제의 길을 여는 문이 될 것”이라고 천명했다. 이어 10월 7일 미 「코리아 소사이어티」 영상 기조연설에서도 “종전선언이 한반도 평화의 시작”인 점을 빼놓지 않았다. 2021년 9월 21일 제76차 유엔총회 연설에서는 남·북·미 3자 또는 남·북·미·중 4자로 당사자를 특정하여 종전선언을 보다 구체적으로 제안했다. 그리고 “종전선언을 이루어낼 때 불가역적 비핵화 진전과 완전한 평화가 시작됨”을 다시 강조했다.

제76차 유엔 총회 기조연설(2021.09.22).
*출처 : 청와대

이에 대해 북한은 9월 23일 “종전선언이 정치적 상징성은 있지만, 미국의 대북 적대 정책이 남아 있는 한 허상이며 시기상조”라는 외무성 담화를 내놓았고, 김여정 역시 “상호존중과 적대시정책 선 철회”를 주장했다. 북한은 이미 2018년 10월 2일 조선중앙통신 논평에서 비핵화 교환용으로서의 종전선언에는 반대하고, 미북 관계 개선 및 평화체제 구축의 전제로 인식한 바 있다. “종전은 결코 누가 누구에게 주는 선사품이 아니며 우리의 비핵화 조치와 바꾸어먹을 수 있는 흥정물은 더더욱 아니다.”, “종전은 정전협정에 따라 이미 반세기 전에 해결되었어야 할 문제, 새로운 조미관계 수립과 조선반도의 평화체제 수립을 위한 가장 기초적이고 선차적인 공정”이라고 그 의미를 부여했다.

미국은 2006년 11월 부시 대통령이 종전선언을 거론한 이래 ‘선 비핵화 후 종전선언’을 상정, 사실상 평화협정으로 받아들이고 있다. 1997년 12월 - 99년 8월의 4자 회담 때에도 ‘종전선언은 평화협정에 포함’하는 방식을 선호했다. 2018년 6월 트럼프 대통령은 “종전선언은 있을 수 있는 일, 우리는 협정에 서명할 수 있다”면서 공감했지만, 막상 6·12 싱가포르 미북 정상회담 공식 합의문에서는 발을 뺐다. 2018년 7월 6-7일 평양 미북 고위급회담 시 폼페이오 국무장관은 “종전선언에 앞서 최종적이고 완전히 검증된 비핵화(FFVD)” 강조했다. 이어 10월 5일 “비핵화 완료 목표에 이를 때 정전협정을 끝내는 평화협정에 서명하게 될 것”이라고 했다.

바이든 행정부 들어 블링컨 국무장관은 올해 3월 10일 하원 외교위 정책청문회에서 “종전선언에 앞서 미국 및 동맹국의 안보에 대한 평가가 선행되어야 한다”고 답변했다. 문재인 정부의 ‘선 종전선언 후 비핵화 추진’ 기조와는 상치됨이 확인된 셈이다. 미 조야에서는 “종전선언이 주한 미군 철수와 유엔사 해체 주장으로 이어져 한반도 안보 상황을 흔들 수 있다고 판단”한 때문으로 풀이하고 있다.

한국전쟁 종전선언 대응의
원칙과 방향성

문 대통령의 임기 막바지 종전선언 제안은 한반도 평화프로세스를 이어가려는 절박감의 발로일 것이다. 다음 정부로의 연속성을 염두에 둔 행보로도 해석이 가능하다. 그러나, 북한이 한미연합훈련을 대북 적대시 정책으로 규정, 주한미군 철수 주장 및 “엄청난 안보위기 위협”을 가하고 있고, 핵활동 및 순항·탄도미사일 시험발사를 재개하는 현상태에서 종전선언은 일단 동력이 약하다고 보는 것이 불가피하다. 더욱이 북한의 비핵화 의지나 대화 복귀 의사도 불분명하여 그 진행은 국민적 동의를 얻어내기 어렵다. 정권 교체기에 정치적 의도를 가진 접근이라는 비판에 직면할 수도 있다.

성 김 미국 대북정책특별대표 고위급 양자협의(2021.06.22).
*출처 : 통일부

따라서 첫째, 미 바이든 행정부의 ‘선 비핵화 후 종전선언’과 문재인 정부의 ‘선 종전선언 후 비핵화’의 양단간에 택일의 스탠스를 취하기보다는 북한의 비핵화 조치가 어느 정도 진전을 보이고 평화 무드가 형성되는 지점을 만들어 가는 노력을 우선하는 게 현실에 더 부합한다. 선언 자체로도 물론 상징성은 있지만, 이행의 의지와 실천 문제로 보자는 것이다. 종전선언이나 평화조약 자체만으로는 한계가 있음은 1973년 베트남의 파리평화협정이 미군의 남베트남 철수 이후 공산화로 이어져 물거품이 된 사례까지 가지 않더라도 2020년 2월 미 트럼프 대통령과 아프가니스탄의 탈레반 정권 간 “미군 철수 조건, 평화조약”이 2021년 8월 미군이 철수하자 사실상 무실화된 점을 상기할 필요가 있다. 둘째, 종전선언을 남북, 미북 간의 대화 재개 및 협상 교착을 전환하는 용도로 활용은 득실과 실현가능성을 충분히 따져보고 추진하는 것이 바람직하다. 종전선언을 북한 비핵화와 연동이 가능한지 여건을 재검토 해 볼 필요가 있다. 미국은 종전선언을 비핵화 조치의 대가, 즉 상당한 비핵화 진전 후 종전선언 검토 입장인 반면, 북한은 “선물, 흥정용은 반대”하고 있기때문에 이를 감안하자는 것이다. 셋째, ‘종전선언과 주한미군 주둔은 별개’임을 남북 정상 모두 이미 공감했다는 것에서 출발해 한미동맹, 유엔사 해체 주장과의 연계는 거부해야 할 것이다.

현시점에서 종전선언은 한반도에 항구적 평화체계(a peace regime)를 수립하려는 여정에서 지정학적 여건과 남북관계의 특수성을 고려해 유연하고 기능적으로 접근하는 것이 실효적이다. “고전적인 종전선언이나 평화조약 체결의 도그마에 사로잡혀 그 선언과 조약이 가지는 형식의 최종성, 공식성에 지나치게 가치를 부여하는 것은 합목적적 해결을 방해할 수도 있다(이근관, 2008: 190).”