2021년 하반기 분권발전분과의 주요 활동은 크게 혁신도시정책간담회, 제5차 대한민국 집현포럼, 지역균형 뉴딜 보고서작업으로 정리할 수 있다. 먼저 정책기획위원회 분권발전분과는 10월 15일과 10월 22일 두 차례에 걸쳐 <초광역 전략 기반 혁신도시 정책간담회>를 개최하였다. 분과에서는 필자가 참석해서 세미나의 진행을 맡았고, 외부에서 5인의 전문가가 참석하여, 양일에 걸쳐 다섯 편의 발제 및 보고서와 함께 혁신도시2.0과 공공기관이전의 방향성에 대한 심도 깊은 토론을 진행했다.

먼저 국토연구원 국가균형발전센터의 김태환 소장은 ‘공공기관 지방이전과 혁신도시건설전략의 평가와 시사점’에 대해 발제를 진행했다. 지난 시기 혁신도시건설전략을 평가하면서 몇 가지 주요한 시사점을 도출했는데 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지금까지 175개 이전공공기관을 분산배치함에 있어서 ‘형평성원칙’을 우선 적용했는데, 이는 국가균형발전의 취지에 부합하는 선택이었으나, 향후에는 수도권에 대응할 균형발전의 새로운 거점형성을 위해서는 ‘효율성’을 보다 강조하여 광역권 단위배치가 적절할 것이라고 평가하였다. 둘째, 혁신도시 개발방식을 ‘기존도시활용’유형(재개발형/신시가지형)과 ‘독립신도시개발’유형으로 구분하면서 부산을 제외한 대부분의 혁신도시들을 신시가지형 혹은 신도시형으로 분류했다. 이는 정주만족도 개선이라는 쉽지 않은 숙제를 남겼다.

대구대학교의 김재훈 교수(국가균형발전위원회 위원)는 ‘공공기관 시즌2와 지역중소도시’에 대해 발제했다. 공공기관의 추가 이전과정에서 중소도시가 소외될 가능성을 우려하면서 인구규모 5~50만 명 사이 39개 중소도시에 대한 공공기관 이전대책을 언급했다. 유럽의 초광역 공간구조가 강소도시 기반 위에 형성되었음을 지적하면서 현재 대세가 되고 있는 메가시티 혹은 초광역 협력체계(전략)가 성공하기 위해서도 중소도시의 협력이 필요함을 주장하였다. 또한 광역지방자치단체 산하의 공공기관을 역내 중소도시로 이전하는 과제와 연계해서 시너지를 창출할 수 있도록 중앙의 공공기관 이전대책 수립이 필요함을 강조했다.

정성훈 교수(대구카톨릭대)는 ‘공공기관 추가이전 실천전략’을 통해 혁신도시 활성화와 공공기관 추가이전을 위한 4개 방안을 제안했다. 첫째, 기존 혁신도시를 활성화하기 위해서 중앙공공기관의 사업권한 지방자치단체 이양에 따른 세수확보가 필요하다. 이전 공공기관이 납부한 지방세액과 법인세 일부 지방이전 등을 활용하여 발전기금을 조성하고 이전기업에 대한 추가적인 지원재원으로 활용해야 함을 강조했다. 둘째, 혁신도시 시즌2의 기본 콘셉트를 (광역)확대혁신지구로 칭하면서 혁신산업육성 및 지원공간이면서 서비스제공을 목표로 스마트기술이 구현된 ‘전이지대(inno-connected town, 국가혁신융복합타운 연계)’의 조성을 통해 혁신도시와 인근도시를 연계하는 것이 중요하다고 강조했다. 이를 통해 주거+산업+문화+여가 등을 포괄하는 복합개발이 필요하며, 중요한 두 가지 요소로서 (스마트 도입)혁신도시가 지역별 스마트시티 거점모델로 성장할 수 있도록 하고, (구도심 연계) 원도심 쇠퇴에 대응하여 도시재생사업을 통해 상생균형발전을 모색하는 것이라고 주장했다.

충남연구원 오용준 선임연구위원은 초광역 협력(메가시티) 전략과 혁신도시 발전방안을 직접적으로 연계하는 ‘혁신도시와 초광역 메가시티전략(4대전략)’을 제안했다. 첫째, 초광역 협력전략. 혁신도시 인구규모로 균형발전 성과를 이루기에는 제한적이기에 초광역권 단위에서 혁신도시의 새로운 기능과 역할을 부여할 필요가 있다. 둘째, 신균형발전 전략. 중앙정부 중심의 혁신도시 기반의 분산형 균형발전모델을 중앙정부와 지방자치단체가 협력하는 효과적 균형발전모델(국가혁신도시+지방혁신도시)로 전환할 필요가 있다. 셋째, 한국판 뉴딜전략. 혁신도시를 기업친화도시(경제자유구역, 첨단투자지구 등)로 조성, 혁신도시의 권역 단위 자족성 확보(국가산업단지 등), 한국판뉴딜 2.0 테스트베드 조성 등을 통해 혁신도시정책의 대전환(기업도시화)이 필요하다. 넷째, 문제해결형 전략. 혁신도시 중심의 낙수효과보다는 지역의 문제를 해결하는 혁신도시모델을 마련하여 혁신도시 성과를 지역에 착근하는 모델의 개발이 필요(예 : 국가탄소중립클러스터)하다.

발제와 함께 계속된 토론에서 정주철 부산대 교수는 혁신도시사례에 대해 집중적으로 논의했는데, 부산 혁신도시가 규모는 작지만(3천 명 이주), R&D나 혁신특허지수 등에서 큰 비중을 차지하고 있고 이전기관의 지역인재채용 등 공공기관이전의 효과는 뚜렷하다고 언급했다. 영도구는 혁신도시입지로는 많이 낙후된 지역이어서 파급효과가 나타나는 데 어려움이 있었고, 따라서 향후 혁신도시 시즌2전략은 신도시전략보다는 쇠퇴하는 도심의 유휴부지를 활용할 필요가 있으며, 지방자치단체(부산시)에서 기반시설 제공에 대해 더 큰 책임을 가져야 한다고 주장했다.

정주철 부산대 교수는 부·울·경 혁신도시사례에 대해 집중적으로 논의했다. ‘지역균형실천, 메가시티와 혁신도시(보고서)’에서 부산, 울산, 진주의 공공기관 이전은 일자리 창출, 지역발전에 미치는 효과가 미미했으며, 2차 공공기관 이전은 지역이 가진 잠재력을 이끌어내고, 주변지역과 유기적으로 교류할 수 있도록 메가시티와 전략적 연계를 통해 중소도시들이 자립할 수 있는 배경을 구축해야 한다고 주장했다. 2차 공공기관 이전을 통해 특화된 5개의 혁신도시를 추가로 만드는 것이 가능하며, 메가시티 광역연계망을 고려하여 사천(항공·우주산업), 진해(항만·물류), 창녕(친환경·생태), 양산(저탄소·친환경 에너지), 의령(농산물·특화작목)을 후보지로 제안했다. 아울러 부·울·경 메가시티 교통체계 구축에서 혁신도시와의 생활권연계 네트워크를 구축해야 한다고 주장했다.

진종헌 공주대 교수(정책기획위원회 위원)는 공공기관이전을 통해 어떻게 지역에 혁신효과를 가져올 것인가가 중요하며, 지역혁신체계(RIS) 구축의 큰 그림 속에서 공공기관 추가이전을 진행해야 한다고 언급했다. 현 단계에서는 초광역권역 발전모델과 혁신도시전략을 결합해 추구할 필요가 있으며, 혁신도시를 활성화하되 권역 내 다른 거점도시들과의 연계 및 특화전략이 필요하다고 주장했다. 즉 혁신도시 초기모델은 14개 광역시·도 단위에 기초하여 형평성을 추구하는 자원배분형 방식인데, 이는 다음과 같은 점에서 수정·보완될 필요가 있다는 것이다.

첫째는 광역시·도 단위를 넘어서서 초광역 단위에서 다수의 혁신거점을 형성하고 그중 하나로서 혁신도시의 역할을 부여해야 한다는 것. 둘째, 하향식 모델로는 지역의 혁신효과를 창출하는 데 한계가 있으므로 지역(초광역권역)의 강점을 살리고 혁신역량을 강화할 수 있도록(공공기관이전과 혁신도시를 포함한) 지역주도로 초광역 단위의 거버넌스와 혁신체계 수립전략이 필요하다는 것이다.

그리고 분권발전분과는 「제5차 대한민국 집현포럼」 ‘지역균형 뉴딜과 분권형 균형발전전략’ 세미나를 2021년 10월 26일(14:00~17:30) 한국행정연구원(주관)에서 개최했다. 이 집현포럼은 정책기획위원회와 경제인문사회연구회의 공동주최로 준비되었다. 추진배경은 코로나19에 대응하여 국가발전전략으로서 지역균형 뉴딜을 추진할 필요성이 있고, 지역이 근원적인 경쟁력을 가질 수 있도록 메가시티, 혁신도시 시즌2전략 등을 아우르는 새로운 지역균형 뉴딜정책 수립을 논의하기 위해 행사가 준비되었다.

1주제인 <지역균형 뉴딜의 추진방향>에 대해서 윤영근 한국행정연구원 부연구위원과 이유진 녹색전환연구소 부소장이 발제했고, 2주제인 <지역균형 뉴딜정책과 균형발전전략>에서는 진종헌 공주대 교수(정책기획위원회 위원)와 김유현 경남연구원 연구위원이 발제했다. 이어진 패널토론(주제 : 지역균형 뉴딜과 균형발전전략의 대전환)에서는 곽채기 동국대 부총장(정책기획위원회 위원)이 좌장을, 한경구 국가균형발전위원회 정책협력담당관, 이기원 한림대 교수(국가균형발전위원회 위원), 정남구 한겨레신문 논설위원, 김수연 시도지사협의회 분권제도연구부장(정책기획위원회 위원)이 토론자로 참여했다. 개회사를 통해 조대엽 정책기획위원회 위원장은 지역은 위기이자 동시에 우리의 현재와 미래이며 보다 근본적이고 획기적인 균형발전전략이 필요하며, 이를 위해 지역균형 뉴딜전략, 메가시티전략 그리고 혁신도시 시즌2전략 등이 포괄적으로 결합된 ‘초광역 지역시대’의 균형발전비전의 필요성을 언급했다.

윤영근 부연구위원은 ‘지역균형 뉴딜, 무엇을 하고 무엇을 버려야 하는가?’의 제목으로 기존의 지역균형정책을 비판적으로 검토하면서 지역균형 뉴딜이 실질적 성과를 내기 위해서 무엇이 필요한가를 검토하였다.

그에 따르면 첫째, 비수도권 지역 간·지역 내 균형에도 관심을 가져야 하며 둘째, 내생적 발전이 가능한 물적 토대 마련, 셋째, (대)도시권 중심의 공간체계 개편(부·울·경 메가시티 등), 넷째, 산업전략으로서의 지역균형 접근방식을 재고하여 국가-지역 간 사회계약 차원에서 근본적 패러다임 변화 추구, 다섯째, 국정과제 추진방식을 넘어서서 헌법적·국가적 가치와 과제로 추진하는 것이 필요하다고 언급했다.

이유진 부소장은 ‘지역균형 뉴딜과 탄소중립’을 제목으로 2050탄소중립목표 실현을 위해 한국사회의 대전환이 필요하며, 지역균형 뉴딜의 핵심요소가 되어야 한다고 주장했다. 그에 따르면 서로 맞물린 세 톱니바퀴(기후위기·NDC·ESG)에서 산업전환과 에너지전환이 요구되며, 선진국에 비해 30여 년 늦은 2018년까지 지속적으로 상승해온 온실가스배출량을 2030년까지 40% 감축해야만 하는 급진적인 실행전략이 필요한 시점이라고 진단했다. 한국은 ‘2020 국가별 발전량’ 중 재생에너지 비중이 중국(29.7%)과 일본(22.2%)에도 훨씬 못 미치는 세계 최하위 수준에 머물러 있으며, 대안으로서 전력생산과 에너지 소비시스템의 대전환이 필요하다면서 스마트그리드, 가상발전소, 도시지붕태양광, 농촌의 자립형 에너지그리드, 온실가스 총량관리시스템 등을 제안했다.

제2부에서 진종헌 공주대 교수는 ‘지속가능한 지역균형 뉴딜을 위한 초광역전략’을 제목으로 지역균형 뉴딜정책이 지속적으로 진화하면서 뉴딜의 성과를 확산하고 주민체감도를 제고하기 위해, 행정안전부 주도로 주민공동체 주도사업, 지방자치단체 협력사업 등 다양한 시도와 사업을 추진해 왔다고 언급했다.

그럼에도 불구하고 여러 가지 지역균형 뉴딜이 지속가능한 지역주도사업 및 계획으로 자리잡기 위해서는 초광역 발전전략과 별개로 가서는 곤란하다고 했다. 궁극적으로 ‘초광역 지역균형 뉴딜’을 지향하기 위해서는 첫째, 초광역 협력 거버넌스 내에 지역균형 뉴딜부서의 설치. 둘째, 초광역 지역균형 뉴딜 추진계획의 수립. 셋째, 현재 지역균형 뉴딜의 사업공간규모를 광역+기초에서 초광역(광역협력)+초기초(기초협력)를 포괄하도록 유형화. 넷째, 지역균형 뉴딜의 세부사업과 초광역단위 권역별 전략 및 핵심산업과의 연계성 확보가 필요하다고 제안했다.

그리고 김유현 연구위원은 ‘부·울·경 메가시티와 지역균형 뉴딜’이란 제목으로 동남권 메가시티 플랫폼의 현황과 추진방안에 대해 자세히 설명했다. 특별지방자치단체의 설치를 통해 진행되고 있는 동남권 메가시티는 지역 간 단절과 분산이 아닌 연결을 통한 집중화, 지역 간 경쟁이 아닌 협력을 통한 통합적 지역발전 추진체계 형성, 지역에 대한 불신이 아닌 신뢰에 기반한 권한과 재정의 포괄적 이양을 핵심적 내용으로 삼고 있다고 밝혔다.

마지막으로 하반기 분권발전분과의 주요과제인 지역균형 뉴딜과 관련하여 지속적인 논의를 진행해 왔으며 현재 분과위원 전체가 참여하는 보고서작업이 마무리 단계에 있다.

보고서에 담길 내용은 다음과 같다.