서론
이제는 우리 사회가 당면하고 있는 다양한 문제를 해결하기 위해서 국가적 대전환의 패러다임이 절실히 요구되고 있다. 한국 사회가 당면하고 있는 지역소멸, 지방대학의 위기, 저출산·고령화, 고용 없는 저성장, 지역불균형, 사회적 불평등의 문제가 지금까지 대처해 왔던 임기응변적인 대증요법으로 치유하기에는 그 심각성이 너무나 크다.
주민주권의 토대 위에 분권과 자율의 지방분권형 정부운영시스템을 통하여 국가운영전략의 대전환이 단행되어야 한다. 또한 이미 도를 지나쳐 수도권에 국민의 50% 이상이 거주하고 있는 상황에서 기존의 중앙정부 주도의 균형발전전략에서 벗어나 지역 중심의 균형발전전략을 추진하는 패러다임의 대전환이 필요하다.
그러나 중앙집권적인 국가운영은 여전히 기득권 세력을 중심으로 중앙정부, 중앙정치, 중앙언론, 재벌 등 중앙집권세력들이 연대하여 중앙집권체제를 공고히 하여 그들의 편익대로 국가운영을 독점하고 왜곡하고 있다. 또한 이들 중앙집권세력들은 수도권과 비수도권의 격차를 고착화시키고, 지방정부의 자율성을 훼손하며, 장기적으로 국가발전의 성장 동력을 왜곡하는데 기여하고 있다.
따라서 한국 사회는 당면한 위기와 과제에 대응하고 해결하기 위하여 중앙정부와 지방정부, 수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시(농촌 포함)가 함께 상생할 수 있는 “지속 가능한 자치분권 및 균형발전의 생태계”를 구축해야 하는 전환기적 시대에 놓여있다.
Ⅲ. 지속가능한 자치분권 및
균형발전 생태계의 구축 전략
1. 모든 지역이 골고루 잘 사는 전략
지방이 스스로 ‘지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계’를 구축하기 위하여 최소한 핵심적인 초·중·고 및 대학의 교육기능, 복지기능 그리고 지역산업 및 경제 활성화기능을 지방정부에 이양해야 한다. 더불어 기능(일) 뿐만 아니라 그 기능을 수행하기 위한 재정(돈), 인력(사람) 그리고 권한(힘)이 동시에 이양될 수 있도록 해야 할 것이다.
우리 사회가 당면하고 있는 지역소멸, 지방대학의 위기, 저출산·고령화, 고용 없는 저성장, 지역불균형, 사회적 불평등의 문제에 대응하고 해결하기 위하여 지금까지 중앙정부가 주도적으로 추진해 왔던 지역산업 및 경제 활성화 기능, 공교육(초·중·고·대학교육) 기능, 그리고 지역복지 기능을 ‘기능별 지방일괄이양법’을 제정하여 지방정부에게 이양해야 한다.
더불어 이러한 3가지 핵심기능을 수행하기 위하여 먼저 국세·지방세의 비율을 7:3에서 6:4까지 점차적으로 조정하여야 한다. 또한 중앙부처가 위의 3가지 핵심기능을 수행하기 위하여 소요된 재정을 지방정부에 함께 포괄적으로 이양해야 한다. 궁극적으로 자치분권 및 균형발전의 지속가능한 생태계가 지방정부에 구축되도록 하여 지역 간 심한 격차를 해소하고, 골고루 모든 지역이 발전하여 잘 살고, 더불어 국가 경쟁력을 강화하는 방향으로 전략적 선택이 이루어져야 할 것이다.
마지막으로 이러한 핵심적인 3대 기능을 집행하기 위하여 중앙정부가 기획 및 통제하고, 지방정부는 집행만 하는 수직적 관계를 탈피하고, 지방정부가 스스로 기획부터 집행까지 책임 있는 종합행정을 할 수 있도록 ①자치입법권, ②자치행정권, ③자치재정권 그리고 ④자치복지권을 충분히 보장해 줘야 한다.
2. 지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계 구축의 비전체계
1. 비전체계
‘지속가능한 자치분권·균형발전 생태계’의 구축은 ‘지속가능한 자치분권 생태계’의 구축과 동시에 ‘지역선순환구조’의 균형발전 기반확립을 통하여 국가주도가 아닌 지역주도의 성장발전의 시스템을 구축하는 국가운영구조의 대전환에서 비롯되어야 한다.
<그림 1> 지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계 구축의 비전체계
구체적으로 지방분권의 계량적인 목표치는 재정지출의 60%를 지방정부에서 집행하고 있기 때문에 그 정도의 수준으로까지 확대되어야 하며, 균형발전의 목표치는 현재 수도권과 비수도권의 인구비율 51% 대 49% 수준에서 40% 대 60%의 수준까지 확대하는 목표를 설정하여 추진해야 할 것이다.
2. 자치분권 전략
자치분권의 전략은 지방행정체제의 개편, 중앙정부와 지방정부의 획기적인 역할 재배분 및 재정구조의 건전화를 통하여 추진되어야 할 것이다. 즉 자치분권의 틀(System)을 새롭게 개혁하는 차원에서 이루어져야 한다.
첫째, 초광역지방정부의 구축을 통하여 현재 논의되고 있는 서울·경기, 부산·울산·경남, 대구·경북, 광주·전남, 대전·세종·충북 중심의 초광역메가시티 논의를 구체화하는 노력이 필요하며, 그 외에 전북, 강원, 제주지역의 강소권 메가시티도 구체화하여 새로운 지역균형발전전략을 추진해야 할 것이다.
둘째, 다음으로 연방제수준의 자치분권을 구체화하기 위하여 중앙정부의 기능을 지방정부로의 권한 이양을 사무중심의 지방이양에서 기능중심의 지방이양으로 전환이 이루어져야 한다. 이러한 기능중심 지방이양은 지방정부가 자율적인 생태계를 구축하기 위하여 필수적 3대 기능인 교육기능, 지역경제·산업 활성화기능 그리고 지역복지기능이 과감하게 지방으로 이양되어야 할 것이다.
셋째, 이러한 3대 핵심기능이 지방으로 이양됨과 동시에 재정도 함께 포괄적으로 이양되어야 한다. 이를 위해서는 중앙정부와 지방정부 간 세입·세출 균형적으로 이루어져야 하며, 중앙부처의 수천 개에 이르는 국고보조금을 포괄보조금화 및 교부세 확대를 통하여 지역에 맞는 재정지출이 이루어지도록 해야 할 것이다.
넷째, 지방자치법 전부개정안의 실시와 함께 다양한 후속조치들이 이루어져야 한다. 지방의회의 인사권 독립을 위한 지방의회 사무처(국)의 운영 및 정책지원관의 지위와 역할에 대한 제도마련, 기관구성 다양화를 위한 제도마련 그리고 주민중심의 자치분권 2.0을 구체화하기 위한 노력이 차기정부에서 이루어져야 할 것이다.
3. 균형발전 전략
균형발전의 전략으로 참여정부에서는 분산(중추기능), 분업(산업특성화), 분권(권한과 재원) 등 3분 정책을 추진하였다. 분산정책으로서 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시 정책을 추진하였으며, 분업정책으로서 지역전략산업육성, 혁신 클러스터육성, 지역인재양성 등을 추진하였고, 마지막 분권정책으로서 각종 권한과 재원을 지방으로의 이양을 추진하였다. 그러나 인구분산이 원활하게 이루어지지 않아 비수도권 중심으로 지방소멸의 위기가 도래하였다. 따라서 다음과 같은 균형발전 전략이 구체적으로 추진되어야 할 것이다.
첫째, 인구분산정책을 위하여 제2의 공공기관이 지방으로 과감하게 이루어져 지역발전의 교두보를 확장시켜야 할 것이다. 국회 및 대통령의 집무실을 세종특별자치시에 이전하여 수도권의 비효율적인 비대화를 막아야 할 것이다. 그리고 마지막으로 의학전문대학원과 법학전문대학원 입학정원의 50%를 지역할당제로 선발하여 졸업 후 일정기간 해당 지역에서 근무하도록 하는 과감한 인구분산정책이 이루어져야 한다.
둘째, 초광역 경제·생활권을 위하여 ‘5극 3특’의 메가시티 구축과 함께 수도권, 중부권, 남부권의 3개 메가리전(Mega Region)으로 확대하는 초광역중심의 지역균형발전을 추진해야 한다. 더불어 이러한 초광역 중심의 지역정부가 자율적으로 지역의 성장을 도모할 수 있는 경제·생활권 중심의 산업구조 재편기능을 지방으로 이양해야 할 것이다.
셋째, 지역혁신역량을 강화하기 위하여 먼저 지역별 특화정책을 수립하여야 한다. 이러한 지역별 특화정책의 청사진을 통하여 지역별로 지역특화산업을 배치하고 그 지역에 맞는 산업을 활성화 할 수 있도록 해야 할 것이다. 또한 기업-대학-지방정부가 연계하여 지역을 혁신할 수 있는 자생적 구조를 새롭게 구축해야 할 것이다.
4. 종합전략
자치분권 및 균형발전의 전략은 새로운 국가운영전략에서 비롯되어야 할 것이다. 그러기 위해서는 지속가능한 자치분권 및 균형발전의 생태계 구축을 위한 미래 혁신형 정부조직개편이 이루어져야 한다. 특히 교육-복지(의료)-지역경제(산업)기능의 지방이양을 전제한 지방분권형 정부조직개편과 함께 일(기능)-돈(재정)-사람(인재)의 포괄적 지방이양 중심의 정부조직개편이 동시에 단행되어야 한다.
더불어 지방정부의 자치분권과 균형발전을 통합적으로 육성하고 지원하는 새로운 부처의 조직개편이 이루어져야 한다. 고도경제성장기에 경제성장을 주도한 ‘경제기획원’이라는 부처가 있었다면, 우리 사회의 양극화와 지역불균형의 문제를 해소하기 위한 주무 부처로 ‘국토균형원’과 같은 통합 부처 신설의 필요성이 절실히 요구되고 있다. ‘국토균형원’의 기능은 교육(대학교육 포함)기능, 지역경제활성화기능, 지역복지기능을 ‘초광역메가시티’ 및 ‘메가 리전’으로 획기적으로 이전하고, 이러한 이전된 기능을 중앙정부 차원에서 통합적으로 ‘육성 및 지원하는 기능’을 수행하도록 한다.
Ⅳ. 지속가능한 자치분권 및
균형발전 생태계의 공간단위
문재인 정부가 추진하고자 하는 연방제 수준의 자치분권은 국가운영의 기본 틀을 지방분권형국가로 혁신하고자 하는 것이다. 그러나 이러한 개혁은 지방분권형 개헌의 불발로 인해 미완으로 그치고 말았다. 아쉽지만 이러한 개혁 작업이 차기정부에서 추진한다면 무엇보다도 중요한 것은 국가운영의 틀(구조)의 대전환이다. 특히 그 중에서 자치분권과 균형발전을 동시에 추진하기 위하여 지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계의 공간단위에 대한 논의가 중요하다.
우리나라는 지방정부의 평균 인구가 다른 나라와 비교해서 볼 때, 1개 지방정부 당 인구가 약 205,000명으로 가장 많다. 또한 평균 면적을 보면 호주(12,900km2), 뉴질랜드(3,700km2), 캐나다(2,700km2), 스웨덴(1,550km2), 영국(562km2), 덴마크(440km2) 그리고 한국이다. 지방정부의 평균 면적이 연방 국가를 제외하면 동메달감이다. 하지만 이러한 인구나 면적의 현실을 무시하고 지난 18대 국회에서는 현재의 기초 지자체 3-4개를 통합하려는 시도를 감행하였다. 그러나 지방자치제도의 본질을 흔들 수 있다는 비판으로 무산되었다. 그럼에도 불구하고 지속적으로 자치분권과 균형발전을 함께 추진할 수 있는 자치분권 및 균형발전 생태계를 구축하기 위한 공간단위의 논의는 지속적으로 추진되어 왔고, 최근 부산·울산·경남, 대구·경북, 광주·전남, 그리고 대전·세종·충북 중심으로 초광역메가시티의 논의가 구체화되고 있다.
먼저 광역시와 도간 분리에 따른 문제점을 해소하기 위해 광역시와 도를 통합하여 현행 1특별시, 7광역시(세종시 포함), 9도(제주도 포함)의 17개 시도체제를 1특별시, 9개시도 체제로 전환하는 안이다. 광역시는 인구와 산업이 집중돼 있는 대도시의 특성을 감안하여 기초지방자치단체화 하되, 도(道)로부터의 감독범위를 축소하고 일반시보다 높은 수준의 자율권을 부여하는 것이었다.
둘째, 과거 선진당 이회창 총재는 당시 16개 시도를 경기권, 충청권, 호남권, 경상권으로 개편하고, 지역적 특성을 감안하여 서울, 강원도와 제주특별자치도는 현행대로 유지하는 ‘강소국연방제안’을 발표한 적도 있다. 지리적 경계선을 허물고 경제권 중심으로 국가경쟁력을 제고하자는 안이다.
셋째, 최근에는 5강 3특 체제를 민주당 대선후보 경선에서 김두관 의원이 제시하였고, 이것을 이재명 민주당 대선후보가 수용하였으며, 더 나아가 수도권, 중부권, 남부권 3개 메가 리전까지 논의가 확대되었다.
<그림 2> ‘초광역메가시티’의 구상
해외에서도 지방정부의 광역화를 통한 지역의 경쟁력을 확보하고 궁극적으로 국가경쟁력을 제고하려는 논의가 다양하게 이루어지고 있다. 일본의 도주제(道州制), 프랑스의 대규모 하천유역을 중심으로 6개 대권역 통합안 그리고 독일의 베를린, 브레멘, 함부르크를 제외한 8개 주를 6개 주로 통합하려는 안이 논의되고 있다.
지속가능한 자치분권 및 균형발전의 생태계를 구축하기 위하여 새로운 지방행정체제로의 개편작업이 필요하다. 과거 논의되었던 ‘5+2 광역경제권’에서 ‘강소권연방제론’ 그리고 전국을 수도권, 중부권, 남부권으로 광역화하는 ‘3대개 메가 리전’까지 새로운 지방행정체제의 개편이 필요한 전환기적 시대다. 우리 사회가 당면하고 있는 지역소멸, 지방대학의 위기, 저출산·고령화, 고용 없는 저성장, 지역불균형, 사회적 불평등의 문제를 해결하고 제4차 산업혁명시대에 대응하고, 통일을 대비한 지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계를 구축하는 차원에서 심도 있는 논의가 필요하다.
Ⅴ. 방향과 전망
자치분권과 균형발전은 수레의 앞뒤 바퀴라고 할 수 있다. 자치분권은 시스템의 구축이라고 한다면 균형발전은 지역이 자율적으로 살아 갈 수 있는 소프트웨어를 채워 가는 것이다. 따라서 자치분권과 균형발전을 동시에 추진하여 지역문제를 스스로 해결할 수 있는 지속가능한 시스템을 구축해야 한다.
이로서 중앙정부의 눈치를 보지 않고, 또 중앙정부의 힘을 빌리지 않고 자립적으로 지역이 살아 날 수 있는 일(기능), 힘(권한), 돈(재정), 그리고 사람(인력)을 포괄적으로 이양하여, ‘지역이 골고루 발전할 수 있는 지속가능한 자치분권·균형발전 생태계의 구축’이 우선적으로 추진되어야 한다.
참여정부를 반면교사 삼아 균형발전이 먼저이고, 자치분권이 뒷전이게 되면 지역균형발전은 중앙정부에 의하여 수동적인 정책에 그치고 말 것이다. 문재인 정부처럼 자치분권은 강화하였는데 균형발전을 소홀히 하면 수도권과 비수도권의 격차가 심화되어 비수도권의 소멸은 가속화될 것이다.
따라서 ‘자치분권’의 시스템을 구축하면서, 동시에 ‘균형발전’을 추진하는 전략이 요구된다. 지속가능한 자치분권 및 균형발전 생태계는 수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시 그리고 중소도시와 농촌이 서로를 포용하는 시스템을 자치분권과 균형발전이라는 양 수레바퀴를 통하여 추진해 나갈 수 있다.
균형발전을 논의하는 ‘국가균형발전위원회’, 자치분권을 추진하는 ‘자치분권위원회’ 그리고 국정과제를 조정 및 관리하는 ‘정책기획위원회’가 통합·연계하여 논의하고, ‘국토균형원’과 같은 새로운 부처 신설을 통하여 지방정부의 자치분권과 균형발전의 정책과제를 통합적으로 육성·지원하는 것은 차기정부의 중요한 과제다.
