열린정책

미디어 발전 TF와 수사권 TF

월례 전체회의 이외에 위원들이 역점을 두었던 또 다른 활동의 유형은 TF와 간담회였다. 전체회의가 국정과제의 관리와 관련된 논의에 집중되었다면, TF와 간담회는 주로 정책기획위원회 위원들의 또 다른 중요한 역할인 ‘국가 중장기 발전전략 및 정책방향의 수립에 관한 사항’과 ‘각 분야별 정책 및 현안과제 연구에 관한 사항’과 관련된 자문 활동과 밀접하게 연계되었다.

우선 TF 활동은 미디어와 수사권 이슈를 중심으로 전개되었다. 2020년 7월에 분과 내 민주주의 소분과는 넷플릭스 등 해외 융합플랫폼의 도전에 직면해 있는 미디어업계의 컨텐츠 경쟁력을 강화하고 신뢰도를 제고할 방안을 모색하기 위해 ‘미디어 산업 발전을 위한 TF(미디어 발전 TF)’의 구성을 제안하였다. 제2기 국민주권분과의 첫 번째 TF였던 미디어 발전 TF는 7인의 정책위 위원과 6인의 외부전문가 등 총 13인으로 구성되어 2020년 7월 9일부터 9월 3일까지 활동했다.

미디어 발전 TF는 이슈별로 문제점을 분석하고 대안을 제시하였다. 우선 디지털 광고의 성장으로 국내 방송광고 매출액이 급격하게 하락했고 최근 코로나19로 인해 위기가 심화되어 방송광고 시장 활성화를 위한 대책이 시급하게 필요하다는 상황 판단을 공유했다. 현재 방송광고 규제는 수량, 유형, 거래, 내용 및 품목 면에서 매체 간 비대칭적이며 포지티브 방식을 채택하고 있는데, 신기술과 신유형 광고를 도입하고 매체 간 불균형을 해소해 성장을 도모할 수 있는 포괄적인 네거티브 방식으로의 전환이 필요하다고 보았다. 따라서 미디어렙, 결합판매, 협찬 등과 관련한 규제 개선 방향을 제시하였다.

또한 동 TF는 국내 OTT(Over The Top) 경쟁력의 제고 방안에 관해서 고찰하였다. OTT 시장의 활성화는 이용자를 포함한 다수의 이해당사자가 함께 이득을 볼 수 있는 정책을 통해 구현이 가능하다. 이를 위해서는 ①지상파 방송을 비롯한 전통 미디어가 콘텐츠 영역에서의 기존 장점을 OTT 환경으로 이전시킬 수 있도록 돕는 것, ②OTT에 특화된 기술과 그에 잘 결합된 콘텐츠를 제작할 수 있는 스튜디오를 육성하는 것, ③국내외 사업자간 전략적 제휴를 촉진하여 규모의 경제를 창출하고 동아시아 권역을 타겟으로 삼는 협력형 플랫폼과 제작허브를 형성하는 것, ④국내외 사업자간, 동일서비스 사업자간 규제 동등화를 실현하는 것, ⑤투자의 성과가 해외로 유출되지 않고 국내로 선순환될 수 있도록 R&D/제작 지원 기금을 형성하여 선별 지원하는 것 등이 필요하다고 진단하였다.

마지막으로 미디어 TF는 언론 피해 구제제도 개선에 대해서도 살펴보았다. 언론사의 속보, 단독 경쟁으로 사실 확인을 거치지 않은 오보가 양산되고 있으나 현행법상 피해 구제제도는 여러 가지로 미흡한 현실이므로 그 개선이 시급하다고 보았다. 또한 인터넷을 기반으로 하는 매체의 증가로 인해 오보의 발생이 양적, 질적으로 심각한 상태이며 이에 따른 명예훼손과 사생활 침해 등 권리 침해가 증가하고 있어 그에 대한 대책이 필요하다고 진단하였다. 따라서 피해구제를 위해 ‘다양성을 확보한 언론중재위원회 위원 구성,’ ‘조정신청의 처리기간 단축,’ ‘알림표시 의무화’ 등의 개선을 통해 피해구제의 실효성을 높여야 할 것이라는 의견을 제시하였다.

다음으로 2021년 4월에 분과 내 권력기관 개혁 소분과는 ‘수사권 다원화와 수사기구 전문화’와 관련한 TF(‘수사권 TF’) 추진을 제안하였다. 수사권 TF는 2021년 6월 2일부터 8월 7일까지 지속된 활동을 통해 크게 다섯 가지 영역에서 실태를 분석하고 대안을 제시하였다.

첫째, 현재까지 추진된 권력기관 개혁의 성과를 살펴보았다. 무엇보다도 문재인 정부가 권력기관 개혁을 국정과제로 삼아 검찰개혁, 경찰개혁, 국정원개혁을 추진한 결과, 수사권 체제 혁신, 고위공직자범죄수사처 신설, 검·경수사권 조정, 국가수사본부 설치, 자치경찰제 시행, 국정원 대공수사권의 경찰 이관 등 굵직굵직한 수사권 개혁의 성과를 내놓았음을 확인하였다.

둘째, 동 TF는 수사권 다원화 체제 구축 이후 후속 개혁의 방향에 관해 검토하였다. 형사사법개혁을 통해 종전의 ’수사권 일원화 체제‘와 구분되는 ’수사권 다원화 체제‘가 출현하였으므로 신체제를 정착시키고 수사문화를 개선하기 위한 노력을 해나감과 동시에 개혁을 완성해 나가야 할 필요성을 지적하였다. 또한 수사권과 공소권의 부분적 분리와 자치경찰제의 시행도 유의미한 환경 변화이며 기존 권력기관 개혁에서 별로 주목받지 못한 특별사법경찰제도가 수사권 다원화 체제 출현 이후 후속 개혁의 방향을 모색하는 데에는 중요한 출발점이 될 수 있음을 조명하였다.

셋째, 수사권 TF는 현행 특별사법경찰제도의 실태를 분석하였다. 현재 특별사법경찰(특사경)은 전문적 수사 분야에서 활동하고 있으나, 오랫동안 별 제도 개선 없이 운영되었고 주로 행정조사의 편의를 위한 강압적 수단으로 활용되는 면이 적지 않았다. 이제 새로운 형사사법체제에서 특사경 개혁은 양질의 형사사법서비스 제공을 위한 필수적인 의제로 부상했고, 특히 특사경 개혁을 지렛대 삼아 ‘수사기구 전문화’와 ‘형사사법의 新거버넌스 구축’으로 권력기관 개혁을 강화, 확장할 필요가 있다는 점을 강조하였다.

넷째, 동 TF는 수사기구 전문화의 방향을 모색하였다. 수사권 다원화 체제에서 형사사법과정의 합리성을 증대시키기 위해서는 ①사실판단과 법률판단의 분리 및 효과적인 관계 설정과 ②사실판단의 분업화·전문화가 우선적 개혁과제임을 확인하였다. 또한 검경수사권 조정에 따른 수사감독권의 공백을 방지하고 수사기구의 전문성을 강화하기 위해서는 ①검·경의 수사전문성 강화, ②중앙부처 특사경 제도의 보완, ③일부 특사경의 독자성 부여, ④지자체별 자치경찰과의 통합·병행 운영 등의 방안을 고려할 것을 권고하였다. 한편 수사기구 전문화를 추진하기 위해 인권 감수성을 갖춘 전문 수사 인력의 양성이 필수적이라고 지적하며 특사경의 역량강화를 위해 ①특사경 직렬 신설, ②특사경 자격 법정화, ③교육훈련 강화, ④전직·전보·특채 등을 통한 전문 수사 인력 확보 방안의 고려를 제안하였다.

마지막으로 수사권 TF는 형사사법의 新거버넌스를 모색할 것을 촉구하였다. 이를 위해 다수의 형사사법기구를 감독·통제하기 위해 각 기관의 내부 감찰 및 감독을 강화해야 할 뿐 아니라 포괄적 감독·통제권을 적절한 기관에 부여하는 방안도 고려할 수 있다고 지적하였다. 또한, 시도자치경찰위원회에 시민참여의 확대, 검찰시민위원회 구성, 지검장 주민직선제 시행, 기소배심제 도입 등도 검토할 필요가 있음을 권고하였다. 한편 수사절차법 제정을 통해 수사절차 전반에 합리적 행위의 기준을 제시할 필요가 있다고 보았다. 특히 특사경과 관련하여 수사권 남용에 대한 통제장치, 기본권 보장, 부수적 수사권의 부여 방안이 포함되어야 한다고 판단하였다. 중장기적인 관점에서는 피의자, 피고인, 피해자의 절차적 권한 강화, 조직 문화 혁신, 부패생태계 차단을 위한 공공변호인제도의 대폭 확대, 형사사법 비용의 공영화를 위한 제도 등의 도입을 통해 형사사법절차에서 ‘미시적 권력균형’이 확보되어야 할 것으로 전망하였다.

직접민주주의의 제도화 간담회와
디지털 미디어 리터러시
역량 강화 간담회

지난 2년 동안 국민주권분과는 두 차례의 간담회를 진행하였다. 우선 2021년 5월에 민주주의 소분과에서는 ‘촛불혁명’ 이후 달라진 국민의 정치참여 지형과 열망에 부응하여 한국 대의민주주의에 대한 보완책을 마련하고 유관 법적·제도적 미비점 등을 면밀히 파악하기 위해 직접민주주의의 제도화에 관한 간담회를 제안하였다. 2021년 5월 14일부터 6월 4일까지 진행된 세 차례의 회의에서는 학계, 정부기관, 시민사회의 전문가들이 모여 직접민주주의를 시행하고 있는 세계 각국의 제도적 특징과 운영방식의 장단점을 비교·검토하는 한편, 한국 민주주의가 국민주권을 실효적으로 담보하는 직접·숙의민주주의로 이행하기 위해 현행 입법, 사법, 행정 및 지방자치 분야에서 이루어져야 하는 다양한 제도적 혁신을 논의하였다.

1차 간담회에서는 직접민주주의 제도 실현을 위한 현 법률 현황과 개정방향을 살펴보고 국민투표제도의 연혁과 국민투표법 개요, 국민발안제도, 국민소환제도의 의의와 해외 도입 현황 등을 검토하였다. 또한 직접민주주의적 입법과정과 관련된 외부 전문가의 발제를 통해 대의제 숙의 기능의 실질화 방법에 관한 심도 있는 논의가 이뤄졌다. 아울러 국민발안제의 기능과 유형, 국외의 국민발안제 사례 등도 검토하였다.

2차 간담회에서는 스위스 연방주의의 연혁 및 연방·칸톤·게마인데 수준별 행정·입법·사법 체계, 스위스 직접민주주의의 유형과 실제, 스위스 직접민주제도가 한국 정당정치에 주는 함의 등에 관한 토론이 이루어졌다. 또한 미국, 아일랜드, 핀란드 사례를 중심으로 직접민주주의와 숙의민주주의의 결합 또는 숙의적 요소의 강화를 통한 직접민주주의와 대의민주주의 간 역동적 양립 발전 가능성을 탐구하였다. 아울러 이 3개국에서의 직접민주주의의 제도적 디자인과 실제 운영 경험을 비교·분석하였다. 이상의 논의를 통해 대의민주주의의 한계를 극복하기 위해서는 참여·숙의·직접민주주의를 균형적으로 기획, 시행할 필요가 있다는 점, 직접민주주의의 한계를 보완하기 위해 숙의적 대안을 적극적으로 모색할 필요가 있다는 점, ‘미니퍼블릭’ 중심의 미시적 숙의민주주의 접근이 갖는 한계를 극복하기 위한 이론적·실천적 노력이 필요하다는 점이 조명되었다.

마지막 3차 간담회에서는 ‘직접 민주주의 활성화를 위한 숙의형 공론화와 온라인 국민청원의 결합’이라는 발제를 통하여 민주주의 사회에서 공적 의사 결정에 시민참여가 늘어나고 있는 경향에 주목하고 숙의형 공론화·온라인 청원을 통한 정책 문제 해결 방안에 관하여 살펴보았다. 또한 ‘지방자치 및 행정 차원의 숙의 제도 운영의 문제점과 개선 방안’을 주제로 국민주권 실현과 민관협력을 위해 형식적 정책 참여를 넘어 실질적 참여와 숙의를 강화해야 한다는 점에 공감하였다. 특히 민선 5기 이후 정책 결정과 실행에서 다양한 형태의 민관협력 구조를 형성하여 참여와 숙의를 통해 정책을 수립해 나가는 방안에 관해서도 토론이 이루어졌다. 직접민주주의 간담회의 논의 결과는 이후 확장·발전하여 2022년 4월 『한국 민주주의의 새 길 : 직접민주 주의와 숙의의 제도화』라는 표제의 정책기획위원회 출간 단행본이라는 결실로 이어졌다.

한편 2021년 10월에 민주주의 소분과는 동년 하반기 국민주권분과의 중점 검토 주제로 주어진 ‘민주주의의 진화’와 관련하여 ‘디지털 미디어 리터러시 역량 강화’에 관한 간담회를 개최할 것을 제안하였다. 디지털 미디어 리터러시는 사회 구성원들이 21세기 민주시민으로 거듭나기 위하여 갖춰야 할 필수 역량이다. 정보통신기술이 고도로 발전한 현재 민주주의 사회의 시민은 디지털 미디어를 효과적으로 활용하여 정보와 지식을 습득할 역량을 갖춰야만 비로소 알 권리와 소통할 권리를 확보할 수 있기 때문이다. 특히 코로나19 팬데믹 상황은 비대면 사회의 구축을 가속화함으로써 디지털 미디어의 중요성과 영향력을 증가시켰고, 디지털 미디어 활용 능력을 의사소통의 중요한 수단으로 정착시켰다. 하지만 동시에 디지털 시대의 도래는 필터버블(Filter Bubble)로 인한 인식의 확증편향, 가짜뉴스 유포, 혐오표현 양산 등을 부정적인 현상을 낳음으로써 민주 사회 구성원의 생존권과 참여권에 악영향을 미치기도 하였다. 이에 ‘민주주의의 진화’를 위해서는 급변하는 디지털 미디어 환경과 관련된 이슈들을 면밀히 점검할 필요가 있었다. 미디어 리터러시 간담회는 2021년 10월 15일부터 11월 26일까지 총 네 차례에 걸쳐 학계, 교육계, 시민단체 전문가들이 모여 진행되었다.

1차 간담회에서는 디지털 사회 구성원들이 시민성 확장을 위해 갖추어야 할 ‘시민 리터러시(Civic Literacy)’와 ‘디지털 미디어 리터러시 역량’ 등의 개념을 정의하고 그 이론적·정책적 중요성을 검토하였다. 2차 간담회에서는 공교육 및 시민 평생교육 차원에서 선도적으로 미디어 리터러시 교육을 수행해 온 프랑스, 영국, 미국 등 해외 선진 사례들의 제도적 특성과 운영방식 및 교육정책 등을 검토하고 우리나라에 대한 시사점을 토론하였다.

간담회 3차 회의에서는 학교 교육을 통한 디지털 미디어 리터러시 역량 강화 방안과 미디어 리터러시 유관 주체 간의 협력적 연결성 모색을 주제로 한 발제가 이루어졌고 심도 있는 토론이 이어졌다. 마지막으로 4차 간담회에서는 학교 외 미디어 교육 현황과 쟁점을 중심으로 논의가 이루어졌다. 디지털 미디어 기술환경 변화에 뒤처지는 주체 및 지역에 대한 정책적 지원의 문제, 지역미디어센터 설립과 운영 정책, 시민사회의 미디어교육 활성화를 위한 지원, 미디어교육 전문인력의 ‘양성-인정-재교육-교류’ 체계 등의 실제적 이슈가 다루어졌고 이들 시급한 현안에 대한 적절한 정책의 수립 필요성에 관해 강한 공감대가 형성되었다.

향후 과제

지난 2년간 정책기획위원회 제2기 국민주권분과의 활동을 되돌아보면, 월례 전체회의를 통해 위원회의 고유 업무인 국정과제의 관리에 집중했고, TF와 간담회를 통해 청와대, 각 부처, 입법부 등이 당면 현안 대응에 집중하느라 간과하기 쉬운 중요한 주제들을 발굴해서 중장기적이고 근본적인 관점에서 연구·분석하고 정책대안을 모색, 제안하는 작업을 해왔다고 요약할 수 있다.

권력개혁과 민주주의의 질 제고라는 문제는 ‘촛불혁명’에 의해 탄생하고 여러 어려움에도 불구하고 촛불의 정신을 반영하여 국민주권을 실현하고자 애썼던 문재인 정부의 가장 중요한 숙제였다. 이런 측면에서 국민주권분과가 지난 2년간 의제화하고, 논의하고, 연구·분석하고, 처방을 제시했던 미디어 발전, 형사사법제도 개선, 직접민주주의와 숙의의 제도화, 디지털 미디어 리터러시 역량 제고 등의 이슈는 2016~17년의 촛불로 나타난 민의를 어떻게 제도화하여 목하 다양한 도전에 봉착한 우리의 민주주의를 개선해 나갈 것인가 하는 ‘민주주의의 진화’라는 주제와 긴밀히 맞닿아 있었다고 볼 수 있다.

정책기획위원회 혹은 그와 유사한 대통령 정책자문기구에게는 앞으로도 권력개혁과 민주주의의 문제를 어떻게 다양한 현재적, 미래적 과제들과 밀접하게 연결해 국정과제화하고 그 이행을 잘 관리해 나갈 것인가가 중차대한 숙제가 될 것이다. 예컨대 한국 사회의 가장 큰 현안인 사회경제적 불평등의 문제와 민주주의의 문제를 어떻게 연관시킬 것인지, 그리고 가장 큰 미래 이슈인 기후변화 및 탄소중립과 관련하여 권력개혁과 민주주의의 문제를 어떻게 바라보고 접근해 갈지에 대해 근본적인 성찰, 초당적 논의와 국민적 합의를 통해 좀 더 나은 대한민국을 만들기 위한 어려운 여정을 시작해야 할 것이다. 대한민국이 민주공화국을 자처하는 이상 국민주권분과가 지난 2년간 천착했던 주제들은 향후에도 여전히 핵심적인 과제로 우리 모두의 곁에 남아있을 것이다.