대통령소속 자치분권위원회

이상걸
자치분권위원회 소통협력담당관

  풀뿌리 주민자치 실현이 빨라지고 있다. 국민들이 주권자임을 자각하고 참여하면서 민주주의가 견고해졌듯이, 주민들이 지방자치의 주인임을 자각하고 참여하면서 자치분권이 현장 속에 뿌리내리고 있다. 1991년 지방의원 선거가 실시되고 전국 시도와 시군구에 지방의회가 구성되면서 30년 만에 부활한 지방자치, 그러나 초기 지방자치 현장에는 지방의원과 단체장만 보일뿐 주민은 선거권만 가진 수동적 객체에 머물 수밖에 없었다.   30년이 지난 지금, 지역 주민들이 내 지역은 내가 자치할 수 있다는 권리를 자각하고, 각종 위원회와 자치기구, 주민참여예산제 등 정책과정에 참여하기 시작하면서 지방의 현장이 변모하고 있는 것이다.

  세종시·논산시의 경우 관내 모든 읍면동에 주민자치회가 구성되는 등 작년 11월 현재 전국에 950여개의 주민자치회가 구성되었고, 전국의 지자체들이 앞 다투어 주민총회, 마을총회라는 직접 민주주의 형식의 정책결정과정을 도입하고 있다. 30여 년 전부터 시작된 주민참여예산제도 서울 은평구 · 광주 북구 등 전국 모든 지자체에서 주민참여의 핵심 사업으로 시행되고 있는 가운데, 주민참여예산으로 선정된 사업에 주민들의 뜨거운 관심과 호응이 모이고 있다. 

  오는 1월 13일부터 시행될 지방자치법 전부개정안은 자치분권 2.0시대의 제도화라는 슬로건에 걸맞게 자치분권의 추진동력이라 할 주민참여권이 다양하게 반영되어 있다. 제1조의 목적규정에서 ‘주민의 자방자치 행정 참여’를 명시하여 주민 중심의 지방자치를 천명하였고, 주민생활에 영향을 미치는 정책결정 및 집행과정에 참여할 권리를 신설(제17조)함으로써 주민참여의 법적 근거를 마련하였으며, 자치단체의 정보공개 의무·방법 등에 대한 일반규정도 신설(제26조)하였다.

  일정 수 이상의 주민이 직접 지방자치단체의 조례를 발의하거나 개정·폐지할 수 있고, 자치단체장에게 규칙의 제·개정 및 폐지의견을 제출할 수 있으며, 주민이 참여하여 주민소환, 주민투표, 감사청구를 할 수 있는 요건도 개선되고 있다. 다만 이번에 시행되는 지방자치법에 읍면동 주민자치회를 전면 실시하는 조항이 담기지는 못했지만, 현재 주민자치회와 관련한 개별법이나 지방자치법 개정안이 국회에 다수 발의 되어 입법을 앞두고 있다.

  지방자치사상가 아돌프 가써(Adolf Gasser)는 “민주주의는 작은 공간에서 날마다 실제적으로 행사되고 실현되는 곳에서만 큰 공간에서 건강한 발전가능성을 가진다.”라고 지적하였다. 토크빌(Alexis de Tocqueville)도 “모든 의사결정의 권위는 조직의 가장 낮은 단위 · 사회적 수준에서 나오는 것”이라고 설파하였다. 국가단위의 민주주의는 마을 동네조직, 주민결사체 등 풀뿌리 자치조직의 활동으로부터 지탱되고 고양될 수 있다.

  80년대 민주화운동과 6월 항쟁의 결실로써 현재의 한국의 제도적 절차적 민주주의가 틀을 갖추었고, 2016년 촛불시민항쟁으로 역주행하던 민주주의를 되돌릴 수 있었지만, 서구 사회가 재차 민주주의의 위기를 맞고 있듯이 우리도 언제든지 역사의 회귀 물결이 재현될 수 있는 민주주의의 허약함이 상존한다. 이러한 민주화 이후의 허약한 민주주의 현상은 풀뿌리 민주주의가 활성화되고 아래로부터의 민주주의가 제도적으로 정착되는 견고한 기초 위에서만 강한 민주주의로 발전할 수 있다. 

  허약한 민주주의를 현실 민주주의의 최대치로 간주하는 사람들은 정치를 오직 중앙정치로 규정하고, 지방정치 또는 지방자치를 단지 중앙정치에 따른 부수적 현상으로 취급한다. 그러나 모든 정치적 자유는 토크빌이 뉴잉글랜드에서 확인했듯이 먼저 지방의 작은 자치공동체에서 체험되고 자란다. 토크빌은 「미국의 민주주의」(1836)에서 “자유로운 국가의 강함은 타운십에 있다. 타운제도는 자유를 인민의 손이 닿는 데로 가져와 인민에게 자유를 평화적 목적으로 활용하는 즐거움과 습관을 선사한다.”고 강조했다.

  30년만의 지방자치법 전부개정을 필두로 한 자치경찰제 실시, 중앙지방협력회의의 설치, 주민조례발안제, 고향사랑기부제의 실시 등 자치분권 2,0시대 제도변화의 핵심은 주민이 참여하여 지방자치의 주인이 되는 주민자치이다. 주민주권의 사상과 보충성의 원칙에 따라 자치권이 확대되고, 자치분권이 국가운영의 기본원리로 등장하면서 국가와 지방의 대등하고 수평적인 협력이 강화될 것이다. 코로나19의 대응과정에서 보았듯이 자치분권이 정착되고 확산되면 자치단체의 자주성과 창의성, 다양성이 더욱 빛을 발하고, 권한과 책임이 확대되는 만큼 상응하는 자치역량 강화가 이루어질 것이다. 

  이와 같이 주민참여를 원동력으로 활짝 열리게 될 자치분권 2.0시대에 대한 기대가 많지만, 개선되어야 할 과제 역시 끊임없이 대두되고 있다. 무엇보다 주민자치회가 전국에 실시되고 주민 대표성을 획득할 수 있도록 관련법의 보완이 필요하다. 또한 지방정부의 구성과 형태의 다양한 선택권이 주민에게 귀속될 수 있는 법령 정비 및 주민발안·주민소환·주민투표 등 주민참여 3법 등의 제도개선을 통한 주민참여 실질화가 조속한 시일 내에 이루어져야 한다.