대통령소속 자치분권위원회

양영철
한국지방자치경찰정책연구원 원장
(제주대학교 명예교수)

시작의 의미 

  7월 1일은 다음과 같은 여러 가지 의미를 지닌 자치경찰제가 전국적으로 실시된다.

  첫째는 지방자치의 모양이 갖추어졌다. 지방자치가 지역주민들의 생명과 재산을 지키는 일, 즉 자치경찰로부터 출발하였다. 이렇게 지방자치의 원조인 자치경찰이 건국 76년 만에 갖추어졌다. 이제야 명실공히 지방자치의 틀이 만들어진 것이다.

  둘째, 자치단체들이 자신의 지역을 지킬 수 있는 통로가 만들어졌다. 국가경찰이 지역의 치안까지 독점하고, 정작 당사자인 지방자치단체는 구경만 하는 지극히 비정상적인 모습이 사라지고, 지자체는 지역 치안의 당사자로 제자리를 찾았다. 

  마지막으로, 국가경찰과 지방자치단체가 거버넌스를 통해 더 나아가 지역 치안환경이 조성을 기대할 수 있게 되었다. 날로 증가하는 범죄의 다양성과 흉포화 추세는 국가경찰만으로는 멈출게 할 수 없다는 한계를 보여 주고 있다. 지방자치단체와 지역주민, 그리고 국가경찰의 협업하는 자치경찰제만이 지역 치안을 새롭게 조성하는 마지막 카드라고 감히 제언해 본다. 

혼란과 갈등의 일상화

  자치경찰제 실시는 위와 같은 역사적 의의에도 불구하고 우려하는 분위기가 만연하다. 이번 자치경찰제는 국가경찰기관이 국가경찰관에 의하여 자치경찰사무를 수행하는 것인데 이것을 자치경찰제라고 할 수 있느냐. 자치경찰개념부터 이의를 제기하고 있다. 

  인사의 마디마디마다 국가경찰의 제한과 복잡성은 혼란과 갈등을 양산하는 공장이 될 것이라 예견하고 있다. 자치경찰제는 실시되는데 자치경찰관은 없다는 혹평도 가슴 아픈 지적 중에 하나다. 경찰법은 경정 이하까지만 인사대상이고, 이것도 신규채용, 승진, 면직은 안되고, 이것마저도 재위임에 재위임하라고 규정하고 있다. 더욱 난해한 것은 자치경찰사무 담당 경찰관이 수행하고 있는 사무 중 일부는 국가사무도 겸무하기 때문에 인사권도 일부만 행사되어야 한다는 주장도 도대체 이러한 인사규정이 있냐고 항의가 한참이다.

  자치경찰 사무 대부분이 발생하는 일선기관인 경찰서, 지구대와 파출소 경찰관에 대한 인사권이 자치경찰위원회에 한 획도 없는 점도 무엇으로 자치경찰 하라는 말이냐는 목메인 소리가 크고도 넘친다. 

  예산 분야도 막막하기는 마찬가지다. 재원이 보조금인지, 교부금인지도 아직도 결정되지 않았다. 통상적으로는 시도지사가 산하 조직의 예산을 편성한다. 그러나 경찰법은 시도 산하 기관인 자치경찰위원회가 의결하면, 시도지사는 그 범위 내서 예산을 편성하는 역진 현상도 곳곳에 도사리고 있다. 이 모두가 혼란과 갈등의 근원이다. 

일원론으로의 변경은 비상 처방

  문재인 정부의 자치경찰 본래 모델은 현재의 일원론이 아니었음은 널리 알려진 사실이다. 원래 모델은 광역을 도입단위로 한 국가경찰과 자치경찰이 완전히 분리된 이원론이었다. 이원론의 자치경찰은 자치단체인 시도가 시도 공무원인 자치경찰관이 시도사무를 처리하는 안이었다. 이른바 지방분권적 모델인 셈이다. 이 모델은 2년 동안 제주자치경찰단과 제주경찰청이 합동으로 시범 실시를 하면서 양성도 잘 시켰다. 

  그러나 본 실시 직전에 이원론은 현재의 일원론으로 전격 교체되었다. 양성 기간도 전혀 없이 정부안과 실시 로드맵이 발표되었다. 문재인 정부의 국정과제 1호인 검경수사권 개편의 마지막 퍼즐이 자치경찰이다. 따라서 자치경찰은 어떠한 형태든지 반드시 실시해야 했다. 

  이원론이 일원론으로 갑자기 변경된 것은 코로나와 일선 기관의 혼선이 가장 큰 이유이다. 환경이 정책을 변화시키는 것은 당연하다는 측면에서 보면 일원론은 일종의 비상 처방이다. 즉, 이는 코로나 사태가 진정이 되는 원래의 상황으로 돌아오면 정상적인 지방분권형 모델로 전환될 수 있다는 가능성을 말해 준다. 즉, 자치단체가 중심이 되는 자치경찰제 실시로 전환이다.

자치경찰의 성공은 큰 생각이 전제되어야!

  그렇다고 일원론이 임시적 안은 결코 아니다. 일원론도 이원론으로 가기 위한 한 단계이기 때문에 일원론도 역시 성공해야만 된다. 일원론이 실패되면, 우리는 또다시 이전처럼 길고 긴 모델 찾기 논쟁을 수십 년 해야 할 것이다. 일원론이 성공하기 위해서는 그 단계가 매우 복잡한 것 같지만 오히려 간단하다. 관련 기관과 국민이 큰 생각만 하면 가능하다. 큰 생각 없이 법령만을 따지고 든다면, 법령 자체가 워낙 복잡다단하기 때문에 자치경찰은 한 걸음 나가지 못할 것이다. 

  주민들은 자치경찰제가 한 번도 실시하지 않았던 정책이라는 전제하에 자치경찰에 대한 논쟁과 비난을 잠시 멈추는 일이 큰 생각이 출발점이라 생각한다. 자치경찰실시가 자신의 생명, 재산을 지키고, 사회질서를 유지하는 일이 남의 손이 아닌 우리 손에서 들어왔다는 인식하에 자치경찰에 적극적인 협력과 지원을 하는 것이 큰 생각을 실천하는 일이다.

  국가경찰은 최대의 숙원인 수사권 획득 등 많은 권한은 자치경찰실시를 담보로 이관받았다는 인식을 잊지 말아야 한다. 따라서 국가경찰은 자치경찰제 실패는 곧 국가경찰의 권한 비대에 대한 견제 장치 등 경찰청 구조조정으로 이어질 가능성이 클 것은 명백하다. 그 때문에 국가경찰은 자치경찰법령만 부여잡고 자치경찰위원회와 지자체와 논쟁할 것이 아니라 자치경찰제 성공을 위하여 무엇을 하여 줄 것인가에 대해 생각부터 하는 것이 큰 생각이라고 할 것이다. 

  이러한 생각의 방향은 자치단체와 자치경찰위원회도 마찬가지로 앞에서 기술한 자치경찰실시 의미는 모두가 지자체에게 부여되는 내용이다. 이와 같은 큰 의미가 자치경찰제 실시 때문에 주어졌다고 생각하면 통 큰 생각을 하지 않을 이유가 없을 것이다. 

  자치경찰실시를 오랫동안 연구하고 실제로 경험했던 본인도 자치경찰제가 과연 어떻게 운용되며, 그 결과는 어떠할 것인지에 대하여 예측하기 어렵다. 다만 관련 기관과 주민들에게 언급했던 큰 생각만 가지면 이외의 좋은 결과를 가져올 수 있을 것이며, 이 성공은 다음 단계인 지방분권형 자치경찰제 실시를 앞당길 것이라 확신한다.