대통령소속 자치분권위원회

금창호
한국지방행정연구원 선임연구위원

  지방자치는 원칙적으로 자율성을 기반으로 하고 있다. 자치권을 중심으로 중앙정부로터 독립된 지위를 통해서 지역의 문제를 자율적으로 결정하고 처리하는 것이다. 지방자치의 이러한 자율성은 다양화라는 결과로 나타나는 것이 논리적이다. 지역의 문제를 해결하는 접근이 자율적으로 이루어진다면, 각기 지역특성에 기초한 대응이 예상되고, 그 결과 역시 지방자치단체별로 다를 수 밖에 없을 것이다. 이러한 의미에서 지방자치는 기본적으로 다양성을 내포하고 있다고 하는 것이다.

  지방자치가 부활된 이래 30년이 경과되었지만, 우리나라 지방자치의 현실적 토양은 아직까지 다양화와는 거리가 멀다고 할 수 있다. 일정한 수준의 자치권이 보장되기는 했지만, 다수의 제도에서 획일성이 적용되고 있는 것이다. 다만, 지난해 「지방자치법」전부개정이 이루어지면서 지방자치의 다양화를 위한 일부 제도가 도입된 것은 매우 다행스러운 일이다.

  기존에 지방자치 다양화를 위한 일부 제도를 제외하고, 지난해 추가적으로 도입된 제도는 크게 두 가지로 평가된다. 하나는 「지방자치법」제4조에 규정된 지방자치단체의 기관구성 형태의 특례이고, 다른 하나는 제198조에 규정된 대도시 등에 대한 특례 규정이다. 이들 모두는 기존의 획일적 제도를 다양화할 수 있는 특례규정이다. 특히, 지방자치단체의 기관구성 형태의 특례는 기존의 의결기능과 집행기능을 지방의회와 단체장에게 분리하여 관장케 하는 분리형 기관구성을 모든 지방자치단체에 획일적으로 적용하는 시스템을 탈피하는 것으로 대표적인 다양화 제도라 하겠다. 따라서 이에 대한 지역주민들의 선택에 따라서 지방자치의 실질적인 다양화를 보게 될 것이다.

  다만, 여기에서 주목할 것은 대도시 등에 대한 특례규정이다. 기존의「지방자치법」에서도 대도시 등에 대한 특례는 규정되어 있었다. 기초단위를 대상으로 보면, 인구 50만 이상의 대도시에 대한 특례가 그것이다. 이와 같은 기초단위의 특례는 1988년 「지방자치법」전부개정에 처음으로 포함되면서 지방자치의 다양화를 위한 시작을 알렸다. 자치구의 사무배분 특례와 지방자치단체 통합특례를 제외하고 대도시 특례만을 대상으로 보면, 다음과 같은 경로를 거쳐 왔다. 1988년 「지방자치법」전부개정에서 인구 50만 이상의 대도시에 대한 사무특례가 적용되었고, 2004년 「지방자치법」일부개정에서 행정과 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대한 특례가 부여되었으며, 2010년 「지방행정체제개편에 관한 특별법」을 통해서 추가적인 특례가 적용되었다.

  이후 2020년 「지방자치법」전부개정으로 기존의 대도시 특례에서 인구 100만 이상은 특례시로 그리고 시군구에 대해서는 실질적인 행정수요와 국가균형발전 및 지방소멸위기 등을 근거로 행정과 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대한 특례를 부여하는 것으로 규정하였다. 이러한 특례들이 효과적으로만 실행이 된다면, 현재의 획일적인 지방자치의 모습은 분명히 탈피하게 될 것으로 예상된다. 따라서 「지방자치법」의 특례적 제도들이 온전히 구현되기 위한 다각적인 대응책이 모색될 필요가 있다.

  상기의 특례들이 효과적으로 적용되기 위해서는 다음과 같은 사항들이 사전에 충분히 검토될 필요가 있다. 첫째, 특례의 발굴이다. 지방소멸위기를 제외하고는 원칙적으로 지방자치단체별 필요한 특례가 광범위하게 발굴되어야 한다. 이에 대한 중앙정부 또는 광역단위의 지원이 필요하다. 둘째, 특례 요청에 대한 합리적 판단이다. 특례로 적용할 필요가 있다는 것을 합리적이고 체계적으로 판단할 수 있는 객관적 기구가 구성되어야 할 것이다. 셋째, 결정된 특례의 조속한 이관이다. 해당 특례가 중앙부처의 소관이고 따라서 법률의 개정이 필요할 경우 조속한 절차가 진행되어야 실질적인 효과를 확보할 수 있기 때문이다.

  금번에 「지방자치법」을 통해서 도입된 상기의 규정들은 지방자치의 다양화를 위한 초석이 될 수도 있다. 다만, 이러한 특례들이 실질적인 지방자치의 다양화로 구현되기 위해서는 적지 않은 난관들을 극복해야만 할 것이다. 따라서 자치분권위원회를 포함한 다수의 주체들의 적극적인 의지와 노력이 수반되기를 기대해 본다.