대통령소속 자치분권위원회

나중규
대구경북연구원 선임연구위원
(산업혁신연구실장 및 경제학 박사)

  국내 대도시의 특수한 지위에 대한 인정은 서울시에 대한 특례인정으로부터 시작되었다. 1962년 1월 제정된 ‘서울특별시행정에관한특별조치법’에 의거하여 서울특별시는 국무총리 직속의 도시가 되었다. 

  그 이후 도시행정수요에 대응하기 위해 1963년 부산시를 시작으로 1981년 대구시, 인천시, 1986년 광주시, 1989년 대전시가 해당 소속 도에서 분리되어 직할시로 지정되었다. 1995년 ‘지방자치법’ 개정으로 직할시는 광역시로 개칭되었고 1997년에는 울산시가 광역시로 승격되었다. 이는 당시로서 대도시 광역행정수요에 부응하여 합리적 조처였다. 

  그러나 2000년 이후 대도시를 둘러싼 국내외 환경변화로 인해 광역 단위 행정구역 개편에 대한 논의가 시작되었다. 특히 글로벌(세계적) 경쟁 단위의 확보, 광역시와 도 간 발전의 불균형, 생활권과 행정구역의 불일치, 도의 재정악화, 예산낭비 및 능률저하, 광역행정 곤란, 광역시민과 도민 간 갈등 등으로 인해 기존 광역권 행정구역에 변화가 필요하다는 인식이 제기되었다.

  이로 인해 2010년부터 광역단위의 행정통합에 대한 논의가 제기되었다. 대구·경북, 광주·전남, 대전·충남의 도청사 이전과 맞물리면서 의원입법을 통해 이미 논의된 바 있다. 특히 이명수 의원(2009년 3월 31일 국회 발의)의 의해 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법안’이 국회에 발의되었고, 특별시ㆍ광역시ㆍ도의 통합을 추진하기 위해 심의ㆍ의결기구인 ‘시ㆍ도통합추진위원회’ 설치를 제안하기도 하였다. 

  이 당시 가장 중심적 논리는 지방자치단체가 글로벌 경쟁력을 확보하고, 광역행정을 효과적으로 수행하기 위해 시ㆍ도 또는 그 이상을 포괄하는 초광역자치단체가 필요하다는 것이다. 물론 2010년 이후 시·도 간 충분한 공감대 형성과 여론 수렴이 이루어지지 못하여 의견을 제안하는 수준에 그쳤다. 

  이러한 가운데 수도권을 중심으로 인구, 산업, 금융 기능이 집중하면서 국가 경쟁력을 크게 약화되고 지방이 더욱 어려워졌다. 특히 대구경북은 1981년 행정구역이 분리된 이후 인구가 급격히 감소하였다. 고령화율이 상승하면서 지방소멸 위기에 직면하고 있다. 

  2012년 대구경북 도시권 전역의 지방소멸위험지수가 ‘주의단계’에 진입한 이래, 2018년 0.70까지 하락하여 지역소멸 위기가 갈수록 심화되고 있다. 경제규모면에서 대구경북은 1980년 분리 이전 지역내총생산(GRDP)는 전국 3위 규모를 자랑하였다. 그러나 2008년 글로벌 금융위기 이후 저성장이 일상화되는 뉴노멀(New Normal) 시대가 진행되면서 지역내총생산이 크게 감소하였다. 지역 간 기업유치 경쟁으로 불필요한 경제적 손실도 증가하였다. 

  특히 지하철, 광역철도망, 그린벨트 문제, 팔공산과 낙동강 자원이용 등을 둘러싼 지역 간 갈등 문제가 증가하면서 인프라(기초 시설) 건설이 지연되는 등 사회적 손실이 배가되고 있다. 

  지역 내 이러한 위기의식이 공감대를 형성하면서 대구와 경북을 중심으로 행정통합 논의가 시작되었다. 2020년 9월 그 시작을 알리는 학계와 시민단체, 언론계 등 대구경북의 민간위원으로 구성된 대구경북 공론화위원회가 공식 출범하였다. 

  이를 통해 대구경북행정통합과 관련된 모든 중요한 과정들이 논의될 예정이며, 특히 행정통합에 대한 긍정적·부정적 정보를 충분히 제공한 후 다양한 시·도민들의 충분한 숙론화 과정을 거쳐 행정통합에 대한 최종 결정을 내릴 예정이다. 

  대구경북의 행정구역을 하나로 통합하더라도 넘어야 할 또 다른 큰 산이 있다. 지방자치법 등 기존 법에서는 광역단위 행정통합을 추진할 법적 근거가 없다는 것이다. 이에 따라 대구경북행정통합 추진을 위한 특별법을 만들어야 한다. 여기에는 법의 목적, 범위, 국가와 지역의 책무, 대구경북특별자치도의 설치, 관할 준자치구·준자치군의 설치, 주민참여의 확대, 지방의회의 기능 강화, 자치조직 및 인사 등 많은 내용이 담겨야 한다. 특히 지방자치법 규정이 약하다 보니 특별법과 그 속에 담길 다양한 특례가 절차적으로 필요하다. 

  전국 최초 광역단위 행정통합의 모델이 될 ‘대구경북행정통합’이 그리는 구체적 그림은 무엇일까? 대구와 경북을 아우르는 더 큰 자치단체로서 통합된 ‘(가칭)대구경북특별자치도’는 기존 대구광역시 관할이던 8개 구‧군과 기존 경상북도 관할인 23개 시‧군을 하나의 행정구역으로 통합하면서 더 높은 지위와 다양한 행‧재정 특례 등 권한을 가진 지방정부 형태를 가진다. 

  그러나 (가칭)대구경북특별자치도 내 인구 250만의 도시 대구는 특례시 형태로 가지 않을 경우 위상이 하락할 우려가 있다. 대구특례시는 기존의 대구를 대구경북특별자치도의 행정구역으로 하면서 대도시 특례를 부여받기 때문에 행정적 지위하락 문제를 충분히 해결할 수 있을 것이다. 

  대구경북 통합을 통해 “치열한 글로벌 경쟁에서 지방의 새로운 돌파구를 마련하여 대한민국을 바꾸고, 세계 속으로 나아간다!”는 큰 비전 속에서 역량 결집이 절실한 시기이다. 대구경북이 선도적으로 수도권에 대응한 지방의 새로운 자립적 지역발전 모델을 구축하여 이를 전국적으로 확산하는 것이 가장 큰 목표이다. 

  이미 광주-전남에서도 의회차원에서 행정통합 논의를 준비 중에 있고, 세종-대전-충남, 부산·울산·경남 등 다른 지자체들도 행정통합 논의에 불을 지피고 있다. 행정안전부도 광역단위 행정통합에 따른 자치권 변화 연구를 수행 중에 있으며, 국가균형발전위원회에서도 분권국가 모델로서 대구경북행정통합을 관심 있게 지켜보고 있다. 따라서 대구경북행정통합이라는 큰 담론을 구체화하기 위해 시도민의 공론화 과정을 거쳐 전국 다른 시·도에 모범이 되는 분권형 자립발전 모델을 만들어 가기를 기대해 본다.