대통령소속 자치분권위원회

김홍환
한국지방세연구원 연구위원
(기획조정실장)

  문재인 정부 국정과제를 기준으로 살펴보면, 지역정책의 핵심키워드를 지방분권과 국가균형발전으로 정리할 수 있다. 

  첫째, 지방분권은 국정과제 74번부터 77번까지 제시되는데 이 중 재정분권과 관련된 국정과제는 75번이다. 주요 과제를 살펴보면, 국세-지방세 구조개선, 이전재정 조정 및 재정균형달성, 지방재정 건전성 강화, 고향사랑기부제 활성화, 주민참여예산제 등이다. 실제 재정분권 추진은 두 단계로 이루어져 있는데, 제1단계 재정분권이 추진된 바 있으며 핵심적 내용은 지방소비세 10% 인상이다. 

  둘째, 국가균형발전은 국정과제 78번으로 제시되고 있다. 주요 내용을 살펴보면, 목표로서 ‘국가균형발전 거버넌스 및 지원체계를 재정립하여 지역의 특화발전과 자립적 성장을 지원’, ‘혁신도시ㆍ산업단지ㆍ세종시ㆍ새만금 등 지역 성장거점 중심으로 혁신 클러스터를 활성화하고 혁신생태계 구축’ 등이다. 

  이를 위해 ‘국가균형발전위원회 명칭 복원 및 위상 강화를 통해 강력한 균형발전 지원체계를 구축’하는 것으로 제시하고 있고, 세종시의 육성을 위한 중앙행정기관 이전 및 고속도로 건설 등을 내세우고 있다. 또한 혁신도시의 정착발전을 위해 ‘신산업 테스트베드 구축, 기업유치 등을 통해 혁신클러스터 조성’ 등을 나열하고 있다. 

  이러한 두 가지 방향의 문재인 정부 지역정책이 하나로 수렴되는 분야가 바로 지방재정조정제도의 개편이다. 보다 구체적으로 설명하면, 지방분권의 요소로서 국세의 지방세 이양을 중심으로 하는 재정분권을 추진하면서, 지방의 확대된 재원이 지방자치단체의 재정력을 고려하여 합리적으로 배분되어야 한다는 것이다. 

  특히 국세의 지방세 이양은 세원 격차로 인해 ‘잘 사는 지방자치단체’에 ‘재정력이 열악한 지방자치단체’ 보다 많은 재원이 갈 수밖에 없다는 점이 배분문제가 제기되는 배경이다. 여기에서 지방자치단체 간 재원배분을 위한 제도를 통상 지방재정조정제도라고 한다. 이상의 논리를 종합하면 ‘국가균형발전을 위한 지방재정조정제도 개편’이라는 명제가 성립하게 된다. 

  이 글의 주제가 ‘재정분권을 통한 지역 간 균형발전’이라는 것도 역시 지금까지 설명한 내용과 관련이 깊다. 즉, 재정분권의 핵심적 내용이 국세의 지방세 이양이며, 지방자치단체가 추가로 확보된 재원이 국가균형발전에 투입될 수 있느냐에 대한 논의라는 것이다. 이에 대해 재정분권의 의미와 균형발전의 의미를 보다 분명하게 살펴봄으로써 이러한 명제의 성립가능성 또는 함의에 대해 논의하고자 한다. 

  첫째, 재정분권 의미에 대한 논의이다. 여기에서의 재정은 제세 및 부담금으로 조성된 공법인(국가 또는 지방자치단체)의 자금을 의미하는 것은 쉽게 알 수 있다. 분권이란 권한의 분산을 의미한다는 것은 당연하며, 재정분권은 지방분권 요소 중의 하나이다. 

  따라서 재정분권은 결국 중앙정부의 재정권한을 지방정부로 이양하는 것이라고 할 수 있다. 이러한 권한의 이양은 국세의 지방세 이양뿐만 아니라 중앙정부가 예산‧회계 제도를 통해 지방정부 지출권한에 대한 규제완화 등 다양한 내용이 포함된다. 

  둘째, 균형발전의 의미이다. 발전의 의미는 다양하게 접근할 수 있는데, 크게 양적발전과 질적발전으로 나누어 파악하고자 한다. 통상적으로 양적발전은 지역 총생산, 지역의 일자리 수, 주민 1인당 지방세 등으로 측정된다. 반면 질적발전을 주민의 삶의 질 또는 삶에 대한 만족도 등을 의미한다. 즉, 지역균형발전은 국가 내에서 지역 간 양적‧질적 측면에서 격차가 크게 나타나지 않으며 발전하는 것이라고 할 수 있다. 

  셋째, 양자의 개념을 통합하고자 한다. 즉, ‘재정분권을 통한 지역 간 균형발전’의 의미는, ‘중앙정부 재정권한의 지방이양을 통해 지역의 질적‧양적 격차를 줄이는 발전’이라는 의미이다.

  논의의 정리로서 ‘재정분권을 통한 지역 간 균형발전’이라는 명제에 대한 평가이다. 위에서 이 명제의 의미를 구분한 것을 기초로 할 때 재정분권이 된다 하더라도 균형발전이 이루어진다고 할 수 없다는 것은 자명한 듯 보인다. 그렇다면 해당 명제는 재정분권을 추진함에 있어 지역 간 균형발전을 위해 어떻게 해야 하는가?에 대한 질문이라고 정리할 수 있다. 

  따라서 결국 재원을 어떻게 분배해야 하는가의 문제이므로 ‘국가균형발전을 위한 지방재정조정제도 개편’으로 환원된다. 다만, 이러한 논의는 몇 가지 한계가 있는데, 재정분권의 다양한 내용 중 국세의 지방세 이양만을 대상으로 하고, 균형발전의 의미 중 양적발전에 초점을 두고 있으며, 이러한 양적발전의 주체 또는 수단으로서 지방자치단체 재정만을 고려한다는 점이다. 

  ‘국가균형발전을 위한 지방재정조정제도’의 개편은 큰 방향성을 논의할 수 있으나 세부적이며 구체적 대안은 제시되기 어렵다. 왜냐하면, 지방재정조정제도가 균형발전을 위한 제도라고 할 수 없으며, 지방재정조정제도의 개편은 이해관계자가 다수인 제로섬 게임이므로 고도의 정치적 성격을 가지고, 개별 자치단체별로 재정투입에 따른 경제적 발전 가능성이 매우 상이하기 때문이다. 따라서 필자는 전제와 방향성을 제안하고자 한다. 

  첫째, 전제로서 재정분권의 의의에 충실하도록 ①국세의 지방세 이양을 통해 추가적으로 확보되는 재원이 존재하여야 한다. ②해당 재원을 중심으로 지방재정조정이 논의되어야 한다. ③재원조정을 통해 지원된 재원의 운용이 있어 지방자치단체 자율성이 보장되어야 한다. 만약 국가가 기존의 지방자치단체 재원을 포함하여 재원의 투입대상까지 결정하게 된다면 그것은 재정분권에 역행하기 때문이다. 

  둘째, 방향으로서 ①균형발전의 의미를 분명히 하고 이에 따라 정책목표를 명확히 설정해야 한다. 단순히 주민의 삶의 질에 대한 고려 없이 재정력이 약한 단체에 보다 많은 재원이 배분되게 하는 것은 적절하지 않다. ②재정력 평가 또는 측정기준을 명확히 하여야 한다. 현재 통상적으로 재정력이 약하다고 여겨지는 군 지역이 자치구 지역보다 가용재원이 풍부하다는 점에서 기존 재정자립도 또는 재정자주도 체계의 한계를 보여준다. ③균형발전에 있어 국가의 역할과 지방의 역할 및 투입되는 자원에 대한 통계 및 이의 투명한 공개가 이루어져야 한다. 통상 어떤 지역의 발전은 해당 지방자치단체의 노력보다 국책사업으로 이루어진 경우가 대부분이었다는 점을 상기할 때 지방자치단체의 재정투입을 통한 지역발전은 한계가 있을 것이다. 

  따라서 지방자치단체가 지역발전 전략을 수립할 때 ‘집중과 선택’이 가능하도록 하기 위해서는 관련 통계자료의 마련 및 공개가 반드시 필요하다. 

  우리나라의 지방자치는 약 25년 정도이나 지방자치제도는 국가운영체계의 한 축이므로 지방자치 실시 이후 지방자치가 제도적으로 발전되었다고 하기는 어렵다. 이에 따라 지방자치 발전을 위해서는 헌법개정이 필요하다는 의견이 제시된다. 즉, 아직도 국가 역할-지방 역할, 국가사무–자치사무, 국가재정–지방재정, 국세–지방세 등이 서로 혼재되어 있고 의미도 불분명하다. 

  그렇기 때문에 지방자치단체가 지역발전에 중심적 역할을 수행하고 있는지에 대해서도 명확하지 않다. 이러한 상황 속에서 국세의 지방세 이양이 이루어졌으니 그 재원을 지역균형발전에 투입해야 한다는 주장이 제시된다. 

  그런데 이것의 의미를 한발만 떨어져 생각해보면, ‘제1단계 재정분권을 통해 약 3조원의 지방재정이 순증했으니 이를 균형발전에 투입하여 국가균형발전을 도모할 수 있다는 것’인데 과연 중앙정부 예산 500조, 지방정부 예산 200조를 상회하는 시대에서 3조원의 재원이 국가균형발전에 영향을 줄 수 있다는 주장은 다소 과한 것은 아닌지 생각해볼 필요가 있다.