대통령소속 자치분권위원회

금창호
한국지방행정연구원
선임연구위원

  인구감소는 최근에 우리나라의 모든 분야에 걸쳐서 논의되는 중심적인 화두이다. 인구감소에 대한 논의는 다양한 측면에서 접근되고 있다. 저출산으로 인구총량이 감소할 것이라는 전망과 고령화와 연계된 경제활동 인구의 감소에 대한 우려도 적지 않다. 그러나 지방자치의 측면에서는 인구의 공간적 불균형에 보다 많은 관심이 제기되고 있다.

  총량적인 인구의 감소는 시군구라는 기초자치단체의 단위를 기준으로 보면, 매우 커다란 편차를 나타내고 있다. 도시지역인 시와 자치구에 비해서 농촌지역인 군의 인구감소가 상대적으로 급격한 추이를 보이고 있다는 점이다. 한국지방행정연구원(2017)의 분석에 따르면, 2005년부터 2015년까지 10년 동안 인구가 10% 이상 감소한 시군구는 총 62개이고, 이 가운데 농촌지역인 군은 33개로 전체의 과반이 넘는 53.2%를 차지하고 있다. 물론 앞으로도 군의 인구감소는 한층 가속화될 가능성이 높다. 

  이처럼 농촌지역인 군의 경우 현재의 인구감소 추이가 지속되면 지방자치단체로서의 존립이 위태롭게 될 개연성도 없지 않다. 흔히 거론되는 인구절벽과 인구소멸 등이 농촌지역인 군을 대상으로 지칭되고 있다. 따라서 전반적으로는 인구감소 시대를 대비하여 시군구 전체를 대상으로 지방자치의 발전방안이 마련될 필요가 있으나 단기적으로는 상대적으로 인구감소의 속도가 빠른 군을 대상으로 하는 전략의 수립이 필요하다.

  인구가 급격히 감소하는 과소지역인 군의 특성은 양적인 측면에서 인구규모의 총량이 적어지는 동시에 공간적 분산이 나타나고, 질적인 측면에서는 고령화의 진전이 빠르다는 것이다. 이에 따라서 기존과 다른 행정수요가 발생되고, 불가피하게 공급시스템도 변화가 필요하다.

  우선, 과소지역의 발전방안을 인구적 측면에서 접근하면, 결과적으로는 인구유입에 관한 효과적 정책을 마련하는 것이다. 현실적으로 지역 내의 자연증가율이 저출산 추이에 비추어 타당한 대안이 아니므로 사회증가율을 높이기 위한 대안이 필요하다. 

  기존에 군 지역에서 활용하고 있는 귀농귀촌은 근본적인 대책으로 간주하기 어렵고, 또한 역대정부에서 추진한 낙후지역 정책이나 균형발전 정책도 성공적인 평가를 받고 있지 못하다. 따라서 과소지역의 인구유입이 가시적으로 나타날 수 있는 국가차원의 정책과 지방차원의 정책이 동시에 마련될 필요가 있다. 이러한 점에서 최근에 제기되고 있는 과소군을 대상으로 특례를 부여하자는 논의를 검토하는 것도 필요한 조치의 하나일 것이다. 

  다음으로 과소지역의 인구감소가 지속될 것이라는 가정 하에서는 두 가지 측면의 대안이 검토될 필요가 있다. 하나는 과소지역의 역할을 재정립하는 방안이다. 예를 들면, 과소지역인 군과 도의 역할을 여타의 광역 및 기초와 달리 접근하는 것이다. 과소지역에 대해서는 도의 지역개발이나 산업경제 등과 같은 특정기능을 강화하여 선별적인 지원이 가능하도록 하는 것이다. 이를 통해서 과소지역의 발전기반을 마련하고, 추후 자생적 발전이 가능하도록 하는 것이다. 

  다른 하나는 과소지역의 맞춤형 행정서비스 공급시스템을 구축하는 것이다. 일차적으로는 과소지역 단위별로 서비스 유형에 따른 공급시스템을 마련하는 것이 필요하다. 수직적으로는 서비스 이용유형을 기준으로 군의 본청과 읍면의 관장사무를 차별화하고, 수평적으로는 군과 여타의 정부기관 사이에 통합적 공급체계를 검토할 필요가 있다. 

  이차적으로는 인접한 과소지역이 공동의 서비스 권역을 형성하는 것도 검토할 필요가 있다. 의료와 교육, 문화, 농업 등의 서비스들은 과소지역 단위별 공급체제가 양질의 서비스 품질을 유지하기 어렵기 때문에 다수의 과소지역이 공동의 서비스 권역을 형성하는 것이 바람직하다.