대통령소속 자치분권위원회

곽채기
동국대학교 행정학과 교수

  문재인 정부는 100대 국정과제 중 하나로 ‘지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권’을 설정하였다. 이를 위해 2018년 10월 30일 관계부처 합동 재정분권 추진 방안을 발표하였다. 

  우선 1단계(2019~2020)로 지방소비세 세율을 10%p 인상하고, 소방안전교부세의 교부율을 25%p 인상하는 한편, 2020년에 3.6조원 상당의 중앙정부 기능의 지방이양을 추진하고, 지방세 확충 과정에서 발생하는 재정격차 완화를 위해 수도권 자치단체로 하여금 지방소비세 세율 추가 인상분에 대한 지역상생발전기금 출연 등을 추진한다. 이어서 2단계(2021~2022)로 지방재정제도를 근본적으로 개편하여 2022년까지 현재 77% 대 22% 수준인 국세 대 지방세 비율을 7:3으로 상향 조정할 계획이다. 

  지난 해 정부가 발표한 이러한 재정분권 추진방안은 1단계 계획만 구체화되어 있고, 2단계는 아직까지 구체화되어 있지 않은 채 2단계 재정분권추진TF(태스크포스)를 구성하여 그 대안을 마련하기 위한 작업을 진행하고 있다. 그런데 1단계 재정분권 추진 계획은 광역자치단체 중심의 지방세 확충 방안만 제시하고 있을 뿐 기초자치단체를 위한 재정분권 추진 방안은 마련되지 않았다. 

  기초자치단체는 조정교부금제도를 통한 재원 이전 경로를 확충되는 지방소비세 수입의 일부를 배분받는 수준에 그치고 있을 뿐 아니라 지방소비세 확충에 따른 지방교부세 교부 재원의 감소로 인해 지방교부세 배분 규모도 감소하게 된다. 특히 지방소비세 확충에 따른 기능이양이 지역균형발전특별회계의 지역자율계정의 포괄보조사업을 대상으로 이루어짐으로써 기능이양(세출분권)과 세입분권 간의 괴리(decoupling) 현상으로 인해 수도권과 비수도권 간 및 지역 상호간, 그리고 광역-기초자치단체 간 재정불균형을 심화시키는 결과를 초래할 수밖에 없다. 

  이러한 문제를 해결하기 위해 중앙정부는 지방소비세 확충 10%p 재원 중 3.6조원을 우선 할애하여 지역상생발전기금에 기능이양계정(3.6조원)을 신설하여 국가균형발전특별회계 지역자율계정 사업의 지방이양에 따른 사업비를 전액 보전하고, 기초자치단체 및 교육청 재원변동분(0.9조원)을 정액으로 보전하는 것으로 결정함으로써 지방소비세 확충 10%p 중 4.7%만이 기존 지방소비세 배분비율(1:2:3)에 따라 광역자치단체에 배분하고, 수도권 광역자치단체는 배분받은 재원의 35%를 지역상생발전기금으로 향후 10년 간 출연하는 것으로 결정하였다. 

  그러나 1단계 재정분권 추진방안은 수도권 자치단체와 대도시 자치단체에 유리한 재정분권 방안이라고 할 수 있다. 왜냐하면 1단계 재정분권계획 추진 과정에서 기존 지방소비세 5%p에 적용되어 온 지역상생발전기금 출연이 2019년 일몰시한에 맞춰 폐지되고, 지역상생발전기금의 기능이양보전분(3.6조원)과 기초자치단체 및 교육청 재원변동분(0.9조원)에 대한 정액 보전이 3년 시한으로 적용되는 것으로 결정되었고, 지방소비세 확충 10%p(3년 보전기간 중에는 4.7%, 그 이후에는 10%p)에 적용되는 지역상생기금 출연 기한도 10년으로 계획되어 있기 때문이다. 

  결과적으로, 지방소비세 확충에 따른 세입분권 효과에서 국고보조사업 기능이양에 따른 사업비 부담을 차감한 실질적인 재정확충 효과는 수도권과 대도시 자치단체에 더 유리한 결과를 가져올 수밖에 없다. 그 결과 1단계 재정분권 추진 방안은 지역 간, 자치단체 간, 자치단체 계층 간 재정형평화 기능을 저해하는 결과를 초래할 위험성을 안고 있으며, 특히 비수도권자치단체와 기초자치단체의 상대적인 재정력 격차를 더 심화시키는 ‘재정분권의 역설’을 초래할 위험성이 현재화되고 있다.   

  1단계 재정분권 추진 방안이 안고 있는 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 현재 2단계 재정분권TF(태스크포스)를 중심으로 논의하고 있는 2단계 재정분권 추진 방안을 마련하는 과정에서는 다음과 같은 기본원칙과 방향에 따라 구체적인 정책방안을 설계할 필요가 있다. 

  첫째, 문재인 정부의 재정분권 추진 핵심 목표인 국세 대 지방세 비율을 7:3으로 조정하는 것을 통해 구현하고자 하는 정책목표가 무엇인가를 명확하게 정의할 필요가 있다. 특히 ‘증세 없는 재정분권 추진’을 견지하는 조건하에서 지방세 비율 상향 조정을 통해 지방정부가 사용하는 재원 규모를 증대하는 지방재원 확충을 지향할 경우, 중앙정부의 역할과 기능의 축소가 불가피하게 요청된다는 점에서 국세 대 지방세 비율 상향 조정의 목적이 무엇인가를 명확하게 정의할 필요가 있다. 

  둘째, 재정분권을 추진하는 과정에서 광역자치단체와 기초자치단체 간 균형있는 재정분권 추진 및 재원 확충이 이루어져야 한다. 이런 점에서 1단계 재정분권 추진방안은 광역자치단체의 지방세 확충에 중점을 두었기 때문에 2단계 재정분권 추진방안에서는 기초자치단체의 지방세 확충을 중심으로 한 재정분권 추진 방안이 집중적으로 검토될 필요가 있다. 

  셋째, 재정분권은 중앙-지방정부 간 기능 배분 체계, 재원배분체계, 정부 간 재정관계 및 재정조정제도 등이 함께 어우러져 하나의 시스템을 구축해야 한다. 이런 점에서 우리가 재정분권을 통해 구현하고자 하는 지방재정시스템은 ‘협조적 분권모델’을 지향할 필요가 있으며, 이러한 지방재정 모델을 전제로 지방세-지방교부세-국고보조금을 상호 연계한 패키지 개혁이 이루어져야 한다. 

  이러한 기본원칙과 방향을 전제로 구체적인 제2단계 재정분권 추진 방안을 제시하면 다음과 같다. 

  첫째, 기초자치단체 지방세 확충을 위한 재정분권 추진방안과 관련해서는 지방소득세 세율 인상 방안을 집중적으로 검토할 필요가 있다. 그런데 지방소득세 세율 인상 방안이 채택되더라도 대도시 자치단체의 경우에는 기초자치단체를 위한 세입분권 방안이 사실상 마련되지 않게 된다. 이런 점을 감안할 때 지방소비세를 광역과 기초자치단체 간 공동세목으로 전환하는 방안을 마련할 필요가 있다. 

  대도시 자치단체는 개인지방소득세분을 대상으로, 도단위 자치단체는 법인지방소득세분을 대상으로 광역과 기초자치단체 간 공동세제도를 도입할 필요가 있다. 또한 광역과 기초단체 간 균형있는 재정분권 추진 방안을 마련하기 위해서는 재원확충 규모와 기능이양 결과를 종합적으로 고려하여 조정교부금제도 개선 방안도 함께 마련할 필요가 있다. 

  둘째, 광역자치단체의 추가적인 지방세 확충을 위한 재정분권 추진 방안과 관련해서는 현재 국세인 지역성 관련 개별소비세(특정한 장소 입장행위, 특정한 장소에서의 유흥음식행위, 특정한 장소에서의 영업행위), 유연탄 화력발전소에 대한 개별소비세의 세원을 지방세(레저세, 지역자원시설세)로 이양하는 방안, 특정자원분 지역자원시설세 과세 대상 확충 방안, 레저세 과세 대상 확대 방안(카지노, 체육진흥투표권, 복권 등) 등을 검토할 필요가 있다. 

  셋째, 재정분권 추진과정에서 불가피하게 발생할 수밖에 없는 지역 간, 자치단체 간 재정불균형을 완화하기 위해서는 지방교부세 배분방식에 대한 전면적인 개편을 통해 재정형평화 기능을 강화할 필요가 있다. 

  또한 지방소비세율 인상 과정에서 초래되는 수도권과 비수도권 간 재정력 격차를 완화하기 위해 수도권 자치단체의 출연을 통해 조성할 예정인 지역상생발전기금을 자치단체 간 수평적 재정조정제도로 보다 안정적이고 투명하게 운영할 수 있도록, 동 제도의 위상과 역할 및 배분방식을 전면적으로 개선할 필요가 있다. 

  보다 근본적으로는 상생발전기금 설계의 벤치마커가 됐던 독일의 주정부간 수평적 재정조정제도가 2020년부터 폐지되고, 동 기능을 공동세인 부가가치세로 흡수하여 주정부 몫의 부가가치세 배분방식의 형평성을 강화했다는 점을 참고하여 지역상생발전기금제도를 폐지하고, 동 기금을 통한 지역 간 재원배분 조정 효과를 항구적으로 구현할 수 있도록 지방소비세 배분 방법을 개선할 필요가 있다.  우리나라도 지방소비세와 지역상생발전기금을 병렬적으로 운영하는 것보다는 이를 통합하여 지방소비세 배분의 지역 간 형평성 기능을 제고하는 것이 한시적 제도인 상생발전기금 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 방안이 될 수 있다.

  넷째, 재정분권을 통해 중앙정부의 역할과 기능 및 재원의 실질적인 지방이양을 확대하기 위해서는 현재의 국고보조사업에 대한 적극적인 개혁 조치가 수반되어야 한다. 이를 위해 국고보조사업의 개혁은 기본적으로 ‘인력-조직-재원 일괄 지방이양 방식’에 따라 추진되어야 하며, 국민최저보장(national minimum)을 위한 사업(기초연금, 장애인연금, 기초생활보장)은 국가 사업화하는 방식으로 지방비 부담 의무를 조정할 필요가 있다. 

  한편 지방세 추가 확충과 연계한 국고보조사업의 지방이양 방안을 설계함에 있어서는 1단계 재정분권 방안의 문제점을 극복할 수 있도록 기능이양과 세입분권 간의 정합성을 유지할 수 있도록 지역 간 보편적 지출 수요가 존재하는 사회복지 관련 국고보조사업을 대상으로 지방이양 사업을 선정하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.  

  다섯째, 세입분권 추진과정에서 지방세 수입 중 일부를 지방교육재정특별회계 전출금으로 교부하는 현행 제도를 수정 보완할 필요가 있다. 국세의 지방세 이양 과정에서 초래되는 지방교육재정교부금 재원의 결손분을 지방교육재정교부금 법정교부율 상향 조정을 통해 보전한 이후에도 추가로 확충된 지방세 수입을 기존 방식대로 지방교육재정으로 전출하는 방식은 세입분권화 효과를 실질적으로 잠식하고, 지방교육재정에 적정 수준 이상의 재원 이전을 초래할 수 있다는 점을 고려하여 지방세 수입의 지방교육재정 전출금 교부방식을 개선할 필요가 있다.