대통령소속 자치분권위원회

김순은
대통령소속 자치분권위원회 위원장
(서울대학교 행정대학원 교수)

  문재인 정부가 어느덧 임기의 반환점을 돌았다. 문재인 정부는 “기회는 평등하게, 과정은 공정하게, 결과는 정의롭게”라는 사회적 가치의 실현을 위하여 “혁신적 포용국가”를 지향점으로 제시하였다. 자치분권은 지역균형발전과 더불어 지리적 공간의 관점에서 포용국가를 달성하기 위한 정책적 수단이다.

  문재인 정부는 출범 초기부터 연방제에 관한 버금가는 자치분권을 제시하였다. 대통령소속 자치분권위원회는 문재인 대통령의 자치분권 의지를 반영한 자치분권 종합계획을 완성하였다. 재정분권, 획기적 행정권한의 지방이양, 정부 간 협력체제 강화, 지방정부의 책임성과 윤리성 제고, 지방선거와 지방행정체제의 개편과 함께 주민주권의 실현이 6대 전략 중의 하나로 채택되었다.

  주민주권은 주민이 주인이라는 사상으로, 국민이라는 용어가 지니는 의미와는 매우 상이하다. 국민은 국가의 주인이라는 사상이지만, 오랫동안 국민은 국가의 주인이기보다는 피지배인에 불과하였다. “국민학교”가 국가에 충성하는 선량한 사람을 교육하는 교육기관으로 인식되었던 것도 같은 맥락이다. 모두가 국가주의와 이에 기초한 중앙집권체제의 탓이다. 

  주민은 지방의 이익과 견해가 우선이라는 지방주의나 공동체주의에 기초한다. 주민은 중앙집권이 개선되어 자치분권이 강화되는 상황 속에서 지역의 주인으로서 핵심적 역할을 수행한다. “국민학교”가 “초등학교”로 명칭을 변경한 것도 이와 무관하지 않다.

  국민은 대부분 대표를 통하여 주권을 행사한다. 국민의 다수는 직접 참여의 방식보다는 선거에 의한 대의제에 익숙하다. 일단 대표자를 선출한 이후에는 이들의 활동에 큰 관심을 두지 않는다. 주인-대리인의 관점에서 주인들의 무관심으로 대리인의 일탈이 번번이 발생한다. 국민은 이에 대해서도 별로 무감각하다. 

  국민의 직접 참여는 중요한 국가적 사안이나 헌법의 개정 등과 같은 예외적인 경우에 한정된다. 우리나라의 경우 쇠고기 파동, 국정농단, 공정성 시비 등 국가의 주요 사안에 국민의 직접 참여가 증가하였다. 생활의 비중은 매우 낮음에도 불구하고 관심도는 매우 높았다.

  주민은 상대적으로 국민에 비하여 직접 참여의 기회가 많다. 주민투표, 주민소환, 주민발안, 주민감사청구, 주민소송, 주민참여예산 등 주민의 직접참정제도는 주민의 참여를 제도적으로 뒷받침하고 있다. 중요한 현안을 주민의 투표로 결정하고 선거 후 일탈하는 선출직 공무원을 소환한다. 지방의 입법자들이 조례제정을 해태하면 주민들이 직접 조례의 발의에 나선다. 지방정부의 행‧재정상 일탈이 발견되면 주민들이 나서서 감사를 청구한다. 재정적으로 손해를 끼친 공무원에 대해서는 주민들이 직접 소송을 제기한다. 집행부의 예산편성과 더불어 주민들이 정책의 우선순위를 결정하는 방식으로 예산편성에도 관여할 수 있다.

  제도적 직접 참여는 물론이고 지역이나 공동체의 공통 사안을 숙의하고 결정하는 주민자치회를 통한 참여가 보장된다. 공동체의 공간과 읍‧면‧동의 단위에서 공동의 현안이나 마을계획을 직접 결정한다. 주민자치회의 구성을 통한 주민들의 주민자치활동은 주민들의 민주교육에도 크게 기여한다. 숙의를 하는 과정에 민주주의의 원리에 대한 이해는 물론, 양보와 타협 등 정치적 과정에 훈련도 곁들여진다. 교육, 복지, 보건, 의료 등의 사안이기 때문에 일상의 삶과 밀접하게 되어 있다. 

  공동주택이 일반화되면서 공동주택 내에 설치된 입주자대표회의의 주민자치기구화가 더욱 관심을 받고 있다. 공동주택의 관리기능 외에 공동체의 주민자치기구로서의 역할이 거론되기 시작하였다. 공동주택 단지 내의 육아 및 고령자 돌봄 등의 사회복지 기능, 방범, 작은 도서관 등 문화 등의 영역에까지 매우 다양한 기능이 시험적으로 운영되고 있다. 입주자대표회의 중심으로 공동주택의 공동체가 활성화된 사례가 점증하고 있다. 이에 입주자대표회의에 공적 기능을 부여하여야 한다는 주장이 제기되고 있다. 행정안전부가 국토교통부와의 협치를 통해 공동주택의 공동체 활성화에 나선다면 그 효과는 더욱 커질 것이다.

  국민의 관심 대상은 국가운영체제나 사회적 가치 등 국가적 사안에 초점이 맞춰져 있다. 다분히 이념적 성격을 띠는 경향이 강하다. 반면 주민의 관심은 일상의 삶과 관련된 사항이 대부분이다. 시‧도나 시‧군‧구의 행정서비스에 관한 사항이 대부분이다. 다분히 생활 정치의 특징을 띤다. 우리는 아래의 표와 같이 국민과 주민의 차이를 비교할 수 있게 되었다.

  상기와 같이 우리가 국민과 주민을 구별하여 사용할 수 있는 것은 무엇보다도 문재인 정부가 주민주권의 구현을 자치분권의 핵심전략으로 삼았기 때문이다. 문재인 정부는 기회가 있을 때마다 주민주권의 구현을 위한 다양한 노력을 기울여 왔다. 주민자치회의 제도적 근거를 지방자치법 전부 개정안에 반영하였으며 지방에서 참고자료가 될 주민자치에 관한 모델 조례를 작성하였다. 주민주권이 품고 있는 다양한 함의를 세미나, 토론회, 간담회, 설명회 등을 통하여 적극적으로 전파하였다. 이에 대하여 지난 2년 사이에 다수의 지방정부들은 주민들의 자치교육을 강화하는 등 주민주권의 확산에 손을 맞댔다. 

  국민은 생활의 비중이 낮은 이슈에 높은 관심으로 보인 반면 주민은 생활의 비중의 높은 이슈에 낮은 관심으로 대비를 이루었으나 점차 개선되고 있다. 국민의 시대에는 수도권 집중이라는 폐해를 낳았듯이 주민의 시대에는 지역이기주의로 몸살을 앓을 가능성도 존재한다. 지역 간의 불균형이 커질 가능성도 배제할 수 없다.

  그럼에도 우리는 새로운 시대를 열고 있다. 주민들이 생활의 비중이 높은 사안에 많은 관심을 두고, 지역이기주의와 지역 간 불균형이라는 장애물을 슬기롭게 극복하면서 주민주권의 주민시대를 열고 있다.