대통령소속 자치분권위원회

김순은
서울대학교 행정대학원 교수
(대통령소속 자치분권위원회
부위원장)

   2018년 3월 20일 공식으로 출범한 자치분권위원회는 5개월간의 숙의와 국무회의의 의결을 거쳐 9월 11일에 자치분권 종합계획을 발표하였다. 자치분권 종합계획은 그간 문재인 대통령이 천명한 자치분권의 실천의지와 의제가 정책으로 발전된 것이다. 

  문재인 대통령의 자치분권철학과 그에 대한 의지는 정부가 추진하였던 자치분권의 내용을 담은 헌법개정안을 통하여 이미 확인된 바 있다. 무엇보다도 국가주의의 이념을 지방주의로 전환한 것이 주요한 특징이었다. 

  문재인 정부의 자치분권 의지는 자치분권 종합계획을 통해 분명하게 공식화되었다. 자치분권 종합계획은 “우리 삶을 바꾸는 자치분권”이라는 비전을 가지고 “주민과 함께하는 정부, 다양성이 꽃피는 지역,  새로움이 넘치는 사회”라는 목표를 제시하였다. 이를 성취하기 위하여 ① 주민주권 구현, ② 중앙권한의 획기적 지방이양, ③ 재정분권의 강력한 추진, ④ 중앙-지방 및 자치단체 간의 협력 강화, ⑤ 자치단체의 자율성과 책임성 확대, ⑥ 지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선 등 6대 전략과 33개 추진과제를 제안하였다.

  문재인 정부의 자치분권 종합계획은 우리나라 정치사에서 몇 가지 중요한 의의를 지닌다. 첫 번째 의의는 주민주권을 천명하였다는 점이다. 주지하다시피 국민주권은 중앙집권체제를 옹호하는 개념이다. 중앙집권체제 하에서 우리나라의 지방자치는 단체를 중심으로 규정되어 단체자치라는 평가를 받았다. 그런데 주민주권을 천명함으로써 지방정부는 중앙정부의 구체적인 위임이 없이도 중앙정부의 법령에 위반되지 않는 선에서 권한을 행사할 수 있는 광범위한 자치입법권의 철학적 기초를 확립하게 되었다. 주민주권의 원리는 보충성의 원리를 구현하는데 긍정적으로 기여할 것이다. 지방자치의 주인이 주민이며 주민의 참여에 의한 지방자치의 활성화를 목표로 함으로써 주민자치의 시대를 연 것이다. 

  두 번째 의의는 제고된 지방의 위상이다. 종전 중앙정부는 지방을 정부로 인식하지 않고 자치단체로 한정하여 상하 종속관계로 간주하였다. 정부가 추진하였던 헌법개정안에서 지방정부라는 용어를 사용한 이후 분권계획은 이를 내용적으로 구체화하였다. 지방이 중앙정부와 상호 대등한 관계에서 “중앙-지방협력회의”에 참여하여 지방의 의견을 중앙정부에 전달할 수 있게 된다. 뿐만 아니라 서로의 역할, 협력, 재원분담, 자치분권 관련 제도와 지방세‧재정 등을 논의하게 된다.  

  지금까지 다양한 중앙행정권한이 지방으로 이양되어왔다. 그러나 함께 수반되어야 할 재정이 이양되지 않아 지방정부가 재정적인 압박을 당하는 사례가 많았다. 이러한 사례들은 지방정부가 오히려 중앙행정권한의 지방이양을 꺼리는 이유 중의 하나가 되었다. 이러한 상황을 충분히 고려하여 자치분권 종합계획에서는 지방이양일괄법을 발의할 때 관련된 비용을 산정하는 것을 의무화하고 이를 위한 “(가칭)지방이양비용평가위원회”를 설치할 예정이다. 

  중앙정부는 그동안 특별법령을 통하여 지방정부의 자치권을 제약해 왔다. 이러한 폐단을 사전에 차단하기 위하여 “자치분권 법령 사전협의제”를 도입할 것을 계획하였다. 중앙정부가 법령을 제‧개정할 때에는 제‧개정되는 법령의 자치권 침해여부를 사전에 심의하여 지방정부의 자치권을 보호할 계획이다. 이를 제도적으로 뒷받침하기 위한 법적 근거도 마련할 것이다.

  자치분권의 지역 체감도를 고려할 방안도 중요한 의의를 지닌다. 지방에 이양되는 중앙행정권한이 중앙정부가 귀찮아하는 사무라는 오해가 있었다. 실제로 지방이 필요로 하는 권한보다는 기타의 것이 많았다. 이를 감안하여 자치분권 종합계획에서는 자치분권의 추진 방식으로 맞춤형 자치분권을 반영하였다. 예를 들어 지방정부는 언제든지 분권이 필요한 사무와 권한에 대해서는 상향식으로 요청할 수 있다. 그 동안 주민의 체감도가 높은 재정분권이나 자치경찰 등은 논의는 무성했지만 실현되지 못했다. 문재인 정부는 이의 실현을 위한 방안을 자치분권 종합계획에 담았다는 것도 빼놓을 수 없는 중요한 의의이다.