대통령소속 자치분권위원회

조성호
경기연구원 연구위원
(대통령소속 자치분권위원회 위원)

  우리나라는 산업화와 도시화 과정에서 대도시 인구증가에 따라 필요한 행정의 자율성을 보장하기 위해, 인구 50만 이상의 시는 일반 다른 자치단체와는 달리 행정과 재정 특례를 부여하는 대도시 특례제도를 도입하였다. 대도시의 인구규모 및 도시화의 특성을 고려하여, 1988년 4월 ‘지방자치법’ 전부개정에서 인구 50만 이상의 시에 대한 특례를 허용하였다. 

  이러한 대도시 특례제도의 발전과정은 크게 3단계로 나누어진다. 우선, 도입단계의 대도시 특례제도를 살펴보면, 첫째로 인구 50만명 이상 대도시는 ‘지방자치법’ 제10조 제2항 제2호 단서에 따라 도(道)를 대신하여 시가 직접 처리할 수 있는 사무가 부여된다. 50만 이상 대도시의 사무특례를 살펴보면, 시는 도에서 처리하는 사무 가운데 보건의료, 지방공기업, 주택건설 등 18개 분야의 42개 사무를 직접 처리하도록 하고 있다. 

  둘째, 행정조직상의 특례는 행정구를 설치할 수 있는 권한으로, 현재 대도시별로 2~5개의 일반구를 설치하여 행정기능을 수행하고 있다.

  셋째, 개별법상 대도시 사무특례로 ‘온천법’ 등 7개 법률 27개 사무에 대하여 인구 50만 이상의 대도시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정한다고 규정하고 있다. 

  넷째, 1990년 7월 26일 지방세법시행규칙(내무부령)에 인구 50만 이상의 시에 대한 도세징수교부율을 100분의 50으로 한다는 규정을 신설하여, 인구 50만 이상 시에 대하여는 도세징수교부금을 50%로 하는 재정적 특례를 두었다. 그리고 2000년 1월 12일 도세징수교부금 제도를 개편하여, 대도시에서 징수하는 도세(공동시설세 제외)의 약 50%를 인구, 징수실적 등에 따라 대도시에 교부하는 재정보전금 제도를 지방재정법에 도입하였다.

  2000년대 들어 대도시 특례제도는 100만 이상의 대도시 특례가 도입되는 등 2단계로 전환하게 된다. 2008년 이후 시․군 통합 촉진을 위한 지방행정체제 개편정책의 일환으로 대도시 특례가 확대되었다. ‘지방자치분권 및 지방행정제제 개편에 관한 특별법’ 제41조~제42조에서는 인구 100만 이상 대도시에 대한 사무특례 사무와 보조기관 등에 관한 행정특례를 규정하고 있다. 

  즉, 인구 100만 이상 대도시의 사무특례는 지역개발채권의 발행, 50층 이하의 건축물 허가권한, 택지개발촉진법에 따른 예정지구 지정, 도시재정비 촉진지구의 지정권 등, 사립박물관⋅미술관 설립계획 승인, 화재 예방⋅경계⋅진압 및 조사와 화재, 재난⋅재해 상황에서의 구조⋅구급 업무 등, 농지전용허가 신청서 제출, 5급 이하 직급별⋅기관별 정원의 책정, 도시관리계획 변경 결정요청 등의 경우 인구 100만 이상 대도시의 장에게 특례를 부여하고 있다. 

  그리고 인구 100만 이상 대도시의 보조기관 등에 관한 특례를 두었다. ‘지방자치법’ 제110조 제1항에도 불구하고, 인구 100만 이상 대도시의 부시장은 2명으로 한다는 것이다. 

  아울러, 100만 이상 대도시의 재정특례를 도입하였는데, ‘지방재정법’ 제29조에 따라 배분되는 재정보전금과는 별도로, ‘지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’ 상의 100만 이상의 대도시의 경우에는 해당 시에서 징수하는 도세 중 100분의 10이하의 범위에서 일정 비율을 추가로 확보하여 해당 시에 직접 교부하도록 하고 있다. 

  대도시에 추가로 교부하는 도세의 비율은 사무이양 규모 및 내용 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 특히 인구 100만 이상 대도시의 경우, ‘지방세법’ 제11장에 따라 소방시설에 충당하는 지역자원시설세는 ‘지방세기본법’ 제2항 제2호에도 불구하고 시세로 한다고 규정하고 있다.

  한편 3단계는 2014년 이후 글로벌 시대에 도시경쟁력 강화를 위해, 대도시 특례제도를 확대하는 시기이다. 즉, 본격적으로 대도시의 규모와 역량에 부합하는 기능 및 역할을 부여하기 위해, 인구 50만․100만 이상 대도시에 별도 명칭을 부여하고, 행정ㆍ재정 등 각종 특례를 확대한다는 것이다. 

  우선, 문재인 정부에서는 금년 2월 국회에서 심의 예정인 ‘지방자치법’ 전부개정안의 ‘100만 대도시 행정적 명칭 부여(안 제175조)’에서 인구 100만 이상 대도시의 위상에 걸맞는 행정적 명칭 부여, 특례 부여 근거를 마련하기로 하였다. 

  즉, 인구 100만 이상 대도시의 행정적 명칭을 ‘특례시’로 명명하기로 하였다. 둘째, 이전 정부의 지방행정체제 개편추진위원회 및 지방자치발전위원회(2010 ~2017년)에서 발굴된 189개의 대도시 특례의 법제화를 금년부터 적극 추진할 예정이다.

< 위원회별 대도시 특례 확정 및 부처 통보 현황 (189개) >

 셋째, 대도시의 특수한 행정수요를 반영하기 위해 올해부터 재정·사무 등 다양한 분야의 특례를 지속적으로 발굴할 계획이다. 즉, 대도시의 지역별 수요가 높은 특례를 우선 발굴‧이양을 추진한다는 방침이다. 이를 위해 50만‧100만 이상 대도시와 도, 관계부처를 대상으로 교통‧건축‧복지 등 주민생활 편의 제고를 위한 다양한 사무특례를 발굴해 나갈 계획이다.