대통령소속 자치분권위원회

권향원
한국행정연구원 정부혁신연구실
부연구위원

  문재인 정부는 2019년을 혁신적 포용국가의 원년으로 선포하였으며, 2월 19일 포용국가 사회정책 추진계획을 발표하였다. 이는 우리나라가 그 동안 지향해 왔던‘선성장, 후분배’의 발전주의 국가의 국정기조가 파이의 크기 확대라는 목적은 달성하였으나, 경제, 산업, 사회, 복지, 정치, 행정 등 각 영역에서 성장의 수혜로부터 배제된 구성원들의 문제를 안게 되었다는 문제 진단에 기반하고 있다. 특히 이렇게 배제된 구성원들의 대부분은 조직화된 힘을 보유하고 있지 못한 노인이나 청년과 같은 사회적 약자라는 점에 문제가 있으며, 그동안 국가가 이러한 사각지대를 실효적으로 돌보지 못했다는 점은 책무성과 공정성 측면에서 반성의 측면이 있다고 판단한다. 이러한 점에서 문재인 정부가 제시한 포용국가의 방향성은 높은 시의성을 가진다고 본다.

  사실 한국의 사회생태계는 세계 10위권의 경제규모에 걸맞지 않은 비포용성의 문제를 안고 있다. 가령, 한국의 2017년 지니계수는 0.355로 경제협력개발기구(OECD) 35개국 중 하위권인 31위(소득 재분배 이전 시장소득 지니계수는 0.406에 달함)에 위치하고 있다. 뿐만 아니라, OECD 삶의 질 지표의 경우, 38개국 중 29위에 위치하고 있는데, 이를 통해 한국의 경우 구조적인 빈부격차 측면에서도 나쁜 상태에 있으며, 개인들이 체감할 수 있는 삶의 질과 행복 측면에서도 나쁜 상태에 있다는 점을 이해할 수 있다. 이러한 격차와 불행의 문제는 한국이 향후 진정한 선진국의 품성을 갖추는 데에 있어서 큰 저해요인이라고 판단한다. 더하여 장기적으로 격차와 불행의 문제는 복지비용의 부담을 증대시키고, 중요한 혁신의 원천인 ‘구성원의 역량 다양성’을 감소시켜 국가의 동력을 저해하는 요소로 작용할 수 있다.

  따라서 우리나라가 배제의 고착화로 인하여 제도의 시각 밖에 있었던 구성원들을 포용하고, 포용을 통해 담보된 다양성에서 비롯한 혁신역량을 바탕으로 국가의 동력과 품성을 담보하고자 하는 ‘혁신적 포용국가’의 국가모델로 나아가야 한다는 문재인 정부의 목소리는 타당성을 획득하게 된다.

  그러나 혁신적 포용국가 모델이 실효적이기 위해서는 반드시 이를 현실에서 구현하기 위한 보다 구체적인 방법과 전략에 대한 고민이 후속되어야 한다. 이에 대하여, 자치와 분권의 관점에서 방법과 전략상 고려해야 할 주제를 간단히 두 가지만 제안해본다.

  첫째, 혁신적 포용국가의 구체적인 전략을 모색하는 과정에서 중앙과 지방이 각자 어떠한 역할을 수행해야 할 것인지에 대한 역할모델의 정립이다. 가령 기존의 청년일자리, 사회적 경제 등 정책의 경우, 중앙과 지방이 중복된 역할을 수행하거나, 잘 정립되지 않은 분업구조로 인해 혈세가 낭비되거나 정책이 장기적 관점에서 체계적인 로드맵을 타고 가지 못하는 문제가 있었다. 구체적으로 이는 중앙과 지방이 유사한 성격의 공모사업을 동시에 수행하는 등의 모습으로 나타났다. 혁신적 포용국가가 실효적으로 구현되기 위해서는 정책의 기획단계에서부터 중앙과 지방 상호간 유기적으로 정립된 정책의 보완, 분업, 연계 등 역할모델의 정립이 요청된다고 본다. 중앙은 중앙 따로, 지방은 지방 따로 각각 진행되는 중복사업은 효율성 및 효과성의 측면에서 지양되어야 할 것이다.

  둘째, 혁신적 포용국가에서 지방은 중앙에 비하여 비교우위를 가질 수 있는 역할 정체성을 명확히 정의해야 할 것이다. 예컨대 해외선진국들은 지방을 ① 대기업 육성정책에서 배제된 소규모 기술기반 창업이 자라기 위한 혁신의 인큐베이터, ② 조직화되지 못한 시민들의 목소리를 듣고 이를 중앙의 정치와 행정에 투사하는 제도적 채널, ③ 신산업 신기술의 도래 등 환경변화로 인해 자신의 직업을 잃은 개인의 평생학습을 통한 재취업을 돕는 학교, ④ 노인, 장애인 등 사회적 약자를 근거리에서 섬세하게 돌보는 돌보미 등의 역할로 명확하게 정의하여 접근하는 모습을 보이고 있다. 지방은 주민과 정책이해당사자와 중앙에 비해 근거리에서 섬세하게 관계 맺을 수 있는 비교우위를 지닌다. 이러한 비교우위를 실효적으로 다루는 것을 지방역량이라고 할 수 있을 것이며, 지방은 중앙의 거시적 관점에서 포착하기 어려운 배제된 구성원을 가까이 바라볼 수 있는 강점을 지닌다고 판단한다.