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곽채기
동국대학교 행정학과 교수
현재 우리나라 중앙정부와 지방자치단체 및 지방교육자치단체 간 외형적인 재정 규모는 60%대 40%의 수준이나, 세출순계예산의 재정사용액을 기준으로 한 세출분권화 수준은 40% 대 60%(지방자치단체 45%+교육자치단체 15%) 수준을 보이고 있다.
이러한 세출분권화 수준은 국민이 부담하는 조세를 국세와 지방세 형태로 1차적으로 배분(세원배분)한 이후에 다시 지방교부세, 국보조금과 같은 지방재정조정제도를 통해 국세 수입을 지방으로 이전하는 과정을 통해 형성되고 있다.
이런 관점에서 2017년 예산을 기준으로 중앙정부와 지방자치단체(교육자치단체 포함) 간 외형적․실질적 조세수입 배분 현황을 분석해 보면 다음과 같다.
2017년 예산 기준으로 국세와 지방세 형태의 1차적인 세원배분은 77.3 % 대 22.7% 수준을 보이고 있으나, 국세수입 중 지방이전재원으로 총 128.3조원(지방교부세 40.7조원, 지방교육재정교부금 42.9조원, 유아교육특별회계교부금 3.9조원, 국고보조금 40.8조원)이 지방자치단체와 교육자치단체로 재배분됨으로써 최종 사용액을 기준으로 한 중앙정부와 지방자치단체 간 실질적인 세수입 배분 비율은 36.3 대 63.7 수준을 기록하고 있다.
그 결과 국세 대 지방세 배분비율로 측정한 세입분권화 수준과 최종지출단계에서의 재정사용액을 기준으로 한 세출분권화 수준 간에 큰 간극이 있다. 이러한 세입-세출분권화 수준의 큰 격차와 이로 인한 중앙정부와 지방자치단체 간의 수직적 재정불균형이 현재 우리나라가 안고 있는 재정분권화 측면에서의 가장 핵심적인 문제다.
경제협력개발기구(OECD) 재정분권 통계자료를 이용하여 2014년도 기준으로 OECD 국가별 세입분권지수와 세출분권지수를 산정하여 비교분석한 결과, 우리나라의 세입분권지수는 0.170로서 OECD 국가의 평균(0.193)에도 미치지 못하고 있으나, 세출분권지수는 0.429로서 OECD 국가의 평균(0.329)을 크게 상회하는 높은 수준을 보이고 있다.
이러한 세입분권과 세출분권 간의 격차로 인해 중앙정부와 지방자치단체 간에 큰 폭의 수직적 재정불균형이 발생하고 있으며, 그 격차를 지방재정조정제도를 통해 메우고 있다.
특히 지방자치 실시 이후 이러한 격차가 오히려 지속적으로 확대되어 왔고, 이로 인해 지방재정조정제도의 재원 규모와 세입 비중이 점증적으로 증가하는 결과가 나타나고 있다.
따라서 지방재정조정제도는 지방자주재원주의에 입각한 세입분권화를 확대하는 과정에서 불가피하게 발생할 것으로 예상되는 역기능, 특히 수도권과 비수도권 간, 자치단체 상호간 세수입 격차가 확대되는 것을 완화할 수 있는 전략적 보완성을 발휘할 수 있는 제도적 장치에 해당한다.
기존 지방재정조정제도의 수평적 형평화기능을 보강하거나, 수평적 형평화기능을 효과적으로 수행할 수 있는 새로운 지방재정조정제도의 도입(예를 들어 2010년 지방소비세 도입 과정에서 지역상생발전기금 신설)을 통해 지방세 확충 과정에서 발생하는 세수입 격차를 완화할 수 있는 제도적 안전판 역할을 수행해야 한다. 이처럼 세입분권을 확대하는 과정에서 발생할 수 있는 자치단체 간 재정력 격차의 완화를 통해 지역균형발전에 기여할 수 있는 핵심적인 정책수단이 바로 지방재정조정제도라고 할 수 있다.
또한 재정분권 추진 과정에서는 지방재정조정제도의 재원 규모를 확대하거나 축소하는 것이 재정분권 확대를 위한 정책수단으로 활용될 수 있다. 예를 들어 일본의 삼위일체개혁을 통해 확인할 수 있는 바와 같이 국고보조금 규모를 축소하는 대신 지방세를 확충하는 방안은 세입-세출분권화 수준의 격차를 완화하는 가운데 세입분권화 수준을 제고할 수 있는 실천가능한 정책대안의 하나가 될 수 있다.
원칙적으로 국세 대 지방세 배분체계가 어떻게 재구조화되느냐에 따라 지방재정조정제도의 기본 틀도 달라질 수밖에 없다. 이런 점에서 중앙정부와 지방자치단체 간 세원배분을 중심으로 한 세입분권화 방식과 지방재정조정제도를 활용한 세출분권화 방식은 상호간 전략적 보완성과 경로의존성을 갖고 있는 것으로 볼 수 있다.
아울러 세입분권화 수준을 제고하더라도 현실적으로 존재하는 자치단체 간, 지역 간 수평적 재정불균형 문제를 해결하기 위해서는 일정한 형태와 수준의 지방재정조정제도의 존재는 필요불가결하다고 할 수 있다.
따라서 재정분권을 추진하는 과정에서 계속 존속할 수밖에 없는 지방재정조정제도의 운용방식, 즉 재원의 산정과 배분 및 관리상의 자율성, 투명성, 공정성 등을 제고할 수 있도록 지방재정조정제도 운용방식을 개편하는 것은 재정분권 차원에서 매우 중요한 개혁과제의 하나라고 할 수 있다.
이와 같이 재정분권을 촉진하기 위한 지방재정조정제도의 개혁 활동은 중앙정부와 지방자치단체 간 역할분담체계와 세원배분체계 등과 유기적으로 연계된 하나의 시스템적 관점에서 접근되어야 한다.
따라서 앞으로 재정분권을 추진하는 과정에서 지방세 확충을 중심으로 한 세입분권화 확대 방안과 이와 연계한 지방재조정제도 개혁 방안의 정합성을 확보하기 위해서는 재정분권 개혁의 목표를 공유하는 차원에서 재정분권을 통해 우리가 구현하고자 하는 지방재정의 기본모델을 설정할 필요가 있다.
이런 관점에서 볼 때 현재 우리나라의 정부간 재원배분체계와 수직적 재정관계는 持田信樹(2004)가 제시한 세 가지 지방재정 기본모델 중에서 ‘행정적 분권모델’에 해당한다고 볼 수 있다. 이러한 행정적 분권모델의 현행 지방재정시스템을 ‘협조적 분권모델’로 전환하는 것이 향후 우리나라 재정분권 개혁의 목표라고 할 수 있으며, 이러한 지방재정모델을 전제로 세입분권화 방식과 정합성을 갖출 수 있도록 지방재정조정제도를 개혁할 필요가 있다.