대통령소속 자치분권위원회

  문재인 정부의 지방자치는 과거와 달리 획기적인 전환이 기대되고 있다. 단순히 지방분권의 확대가 아니라 연방제 수준의 지방분권을 제시하고 있기 때문이다. 따라서 지방분권의 결과뿐만 아니라 과정에 대한 기대 역시 적지 않다. 연방제 수준의 지방분권은 지방자치의 모든 분야를 새롭게 탈바꿈시킬 것이며, 여기에는 중앙과 지방간의 관계 역시 포함된다.

  특히 지방자치단체를 지방정부로 용어를 전환할 계획이라서 지방정부가 갖는 권한적 정체성뿐만 아니라 중앙정부와의 관계 역시 과거와 매우 다른 모습을 보일 것으로 예상된다. 현재의 수직적이고 종속적인 관계가 수평적이고 대등한 관계로 전환될 가능성이 많다.

  그러나 지방분권의 강화에 따른 중앙정부와 지방자치단체의 관계변화를 단순히 지방자치단체의 자율성 제고로만 간주해서는 곤란하다. 연방제 수준의 지방분권으로 지방자치단체의 자율권이 확대되는 것은 당연히 바람직하지만, 한편으로 주요 국정과제의 원활한 추진을 위한 중앙정부와 지방자치단체의 협력도 고민해야할 현안이 된다.

  우리나라의 경우 중앙정부와 지방자치단체간의 관계를 규정하는 제도적 장치는 크게 두 가지로 대별되고 있다. 하나의 유형은 국가의 주요 정책결정과정에 지방자치단체의 의견을 반영하는 제도이고, 다른 하나의 유형은 중앙정부와 지방자치단체간의 갈등을 해소하는 제도이다.

  국가의 주요 정책결정과정에 지방자치단체가 참여하는 제도는 입법과정의 참여와 정책결정과정의 참여를 보장하는 제도로 구분된다. 입법과정의 참여를 보장하는 제도는 국회의 입법과정을 대상으로 국회청원과 국회의 공청회와 청문회 참여, 법률안의 입법예고 등을 들 수 있고, 정부의 입법과정을 대상으로 법령안 입법계획에 대한 의견개진과 정부입법안에 대한 의견제출, 입법청원 등이 있다.

  또한 정책결정과정에 대한 참여로는 행정부시장․부지사회의, 관계 지방자치단체의 의견청취, 국무총리소속의 행정협의기구, 행정예고제, 행정지원 등이 활용되고 있다. 이와 같은 제도들을 통해서 국가의 주요 입법과정 및 정책결정과정에 지방자치단체의 이익을 실현할 수 있는 제반의 요구 또는 의견을 반영하는 것이다.

  전술한 지방자치단체의 국정참여와 달리 중앙정부와 지방자치단체간에 발생되는 다양한 갈등을 조정하는 제도들도 적용되고 있다. 이와 같은 갈등관리에 관한 제도는 당사자간 해결과 제3자에 의한 해결 등으로 구분되고 있다.

  당사자간 갈등해결을 위한 제도로는 주무장관의 지도․감독과 위법․부당한 명령․처분의 시정명령 등, 지방자치단체장에 대한 직무이행명령 등, 지방자치단체에 대한 감사 및 지방의회 의결의 재의요구 지시와 제소 등이 있다. 또한 제3자에 의한 갈등해결 제도로는 행정협의조정위원회와 법원소송, 헌법재판소에 의한 권한쟁의 심판, 국무총리의 조정 등이 있다.

  당사자간의 갈등해결은 대체적으로 지방자치단체의 사무처리에 대하여 중앙정부의 의견이 달라서 발생되는 갈등에 초점을 두고 있으며, 제3자에 의한 갈등해결은 중앙정부와 지방자치단체 상호간에 의견이 다른 사안에 초점을 두고 있다.

  전술한 바와 같이 중앙정부와 지방자치단체간의 상호 갈등을 조정하고, 협력적 관계를 구축할 수 있는 다양한 제도들이 마련되어 있다. 또한 부분적으로는 상기의 제도들을 통해서 현실적으로 중앙정부와 지방자치단체간의 협력을 도출하기도 한다.

  그럼에도 불구하고, 현재적 관점에서 중앙정부와 지방자치단체간의 관계가 아주 원활한 것으로 평가하기는 어렵다. 뿐만 아니라 지방분권이 획기적으로 강화될 시점에서는 중앙정부와 지방자치단체간의 관계가 현재보다 오히려 악화될 개연성도 없지 않다.

  이처럼 중앙정부와 지방자치단체간의 관계가 원활한 수준을 구축하지 못하는 원인은 다양한 측면에서 비롯되고 있다. 우선은 제도적 한계를 지적할 수 있다. 현행의 상호간 협력제도는 다양한 분야에서 상호간 의견을 소통할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있으나, 기본적으로 중앙정부와 지방자치단체가 수평적 차원의 협력주체로 간주되기보다는 중앙정부에서 지방자치단체에 대하여 일종의 진정이나 건의 등을 수렴하는 수직적 구조의 성격을 내포하고 있다는 점이다.

  이와 같은 특성은 상기의 제도들을 실질적으로 운영하는 중앙정부의 의지에 현저하게 의존하는 경향을 가질 수밖에 없다. 다음은 운영적 한계를 들 수 있다. 국가의 주요 정책을 둘러싸고 현실적으로 발생되는 다수의 갈등들은 상기의 제도들을 적극적으로 활용하지 않은 것에서 발생된다.

  특히 대통령과 지방자치단체장의 소속정당이 다를 경우 국가의 주요 정책에 대해 각기 다른 접근을 시도하고, 상호간에 발생되는 갈등 역시 현행의 제도활용을 통한 적극적인 해결을 시도하지 않고 있다.

  이와 같은 결과는 종국적으로 중앙정부와 지방자치단체간의 관계를 상호 협력적이기 보다는 대립적으로 전환하게 한다. 따라서 중앙정부와 지방자치단체간의 관계를 보다 생산적인 관계로 구조로 바꾸기 위해서는 상호간의 역할을 수직적 구조에서 수평적 구조로 전환하고, 협력촉진 또는 갈등예방을 위한 제도 역시 정책의 제반과정에서 가능할 수 있도록 전면적인 보완이 필요하다. 이와 같은 노력은 현재의 구조에서도 필요하지만, 연방제수준의 지방분권이 실현될 시점에서는 더욱 필요한 과제이다.