대통령소속 자치분권위원회

김건위 한국지방행정연구원
지방의정연구센터장

  2020년 12월 9일에 통과된 지방자치법 전부개정 가운데 지방의회 인사권 회귀내용은 미완이라는 생각이 든다. 지방의회 인사권은 본래 1949년 최초 지방자치법에는 지방의회 의장에게 있었다. 

하지만 1988년부터 지자체장에게 권한이 가게 되고 이후 지방의회 의장과의 협의(`88년), 추천(`94년) 등으로 본래의 권한 회복은 못한 채 지지부진한 상황이 이어졌었다.

  지방의회에 대한 국민적 공감대가 낮은 상황, 그리고 강시장-약의회의 불균형 상황을 타계하기 위해서는 지방의원과 의회를 지원하는 의회사무기구 개선은 불가피한 상황이다.

  의회사무기구의 정체성을 處라는 명칭이 갖는 특성을 중앙부처 조직(집행부)에서 살펴보면, 독립된 조직이라는 독자성과 국무총리를 보좌(공수처 제외)하는 기관이라는 특성을 갖고 있다. 입법부 조직 측면에서는 역시 국회의장을 보좌하는 독립된 조직이라는 특성을 갖고 있다. 여기서 독립된 조직이라는 의미는 인력 및 기구에 대한 독자성이다.

  독립된 조직이기 때문에 해당 조직의 인사권, 예산권이 있어야 하며, 보좌기관(staff)의 성격상 뾰족한 피라미형 조직형태 보다는 평평한(flat) 형태의 조직형태를 갖추는 것이 이상적 형태일 것이다. 그러나 현재의 상황을 말하자면 지방의회 사무기구는 독립성은 미약하다고 볼 수 있다.

  조직형태는  뾰족한 피라미 형태가 아닌, 머리가 작은 모래시계 형태의 조직형태를 갖고 있다. 이로 인해 중간층이 없어 집행부와의 직급 불균형 등의 문제가 발생되고 있다. 이유는 독립성이 미약하다 보니 자체적인 조직(보조기관; 실-국-과; 피라미드)을 갖을 수 없기 때문이다. 

  원인은 경로의존성에서 찾을 수 있다. 관선 시기에는 집행부의 보조기관 가운데 하나였다. 과거 지방의회는 사무국(과)을 두지 않고 지방의회의 서무를 처리하기 위해 의장이 간사와 서기 약간명을 임명하였다. 가령, 도의 경우 지방과에 의사계를 두어 의회사무를 전담케 하였다.

  민선이 시작되자(1991년) 의회에 두는 사무국의 장은 집행부 부단체장과 실국장 직급을 고려하는 것에 방침이 있었기 때문에 (1기(`91~`95) : 의회사무국-과-계 → 2기(`95~`98) : 의회사무처-담당관-계), 독립적 조직형태 구축을 위한 후속 작업에는 상대적 관심이 덜했다고 추정된다. 

  여기서 민선 지방의회 2기 때의 담당관은 전문적 지식을 활용하여 기관장이나 보조기관을 보좌하기 위하여 설치하지만 핵심은 담당관 밑에는 과를 둘 수 없다는 것이다.(보좌기관) 이것이 현재의 중간층 없는 모래시계 형태를 만드는 결과를 초래하게 된 것이다.

  법률이 시행에 들어갔지만, 현재의 의회사무기구는 독립된 보좌기관이라 하기 어렵다. 이를 조직구조 형성의 5개 원리(전문화/분업 원리, 조정ㆍ통합 원리, 계층제 원리, 통솔범위 원리, 명령통일 원리)에서 찾을 수 있다.

  첫째, 집행부 견제를 할 수 있는 기능과 조직을 제대로 갖추고 있지 못하다. 

조직기구와 관련된 권한은 집행부 장에게 있기 때문이다. 

  둘째, 지방의회 의장에게는 정원에 관한 관리 권한이 없으며, 그 권한 역시 지자체 장에게 있다. 

  셋째, 중간관리층이 부재한 형태를 띠고 있다. 이에 따라 직급이 집행부와 불균형을 이루게 된다. 이는 앞서 살펴본 경로의존성으로 인해 나타난  결과라 할 수 있다. 

  넷째, 지방자치법 전부개정에 따라 지방의회 업무량 변화가 예상되는바 이에 따른 조직진단 시행 등이 필요하나, 이 역시 집행부 장에게 있다. 

  다섯째, 의회 사무기구의 기구 및 정원관련 권한 및 이에 연계된 예산권은 집행부 장에게 있어, 결국에는 하나의 기관에 2개의 권한이 존재하는 모순된 형태가 상존하고 있다.

  현 제도 내에서는 의회사무기구 조직기구 및 정원의 수직적 보완보다는 수평적 보완(소수의 인력 증감)만이 가능한 상황이다. 

  관선시대에서 민선시대로 체제가 바꾸는 과정에서 미진했던 의회사무기구에 대한 작업이 시급히 진행되어야 한다. 이러한 지방의회 사무기구의 체질 개선이 될 때라야만, 제대로 된 집행부 견제가 가능한 본래 역할을 수행할 수 있을 것이다.