대통령소속 자치분권위원회

김수연대한민국시도지사협의회
분권제도연구부장

  이제 얼마 후인 3월 9일이면 제20대 대통령이 결정되고, 5월 9일에는 문재인 정부가 그 문을 닫는다. 문재인 정부의 5년간 자치분권 정책의 성과와 한계, 향후 과제를 짚어본다. 

  문재인 정부는 제19대 대통령 선거에서 “전국이 골고루 잘사는 대한민국”을 제시하고, 12대 약속 6번째 과제로 지방분권 강화 및 균형발전을 제시했다. 구체적으로 ▸중앙권한의 지방이양과 자치역량 강화, ▸지방의 재정자립을 위한 강력한 재정분권 ▸주민참여 확대로 풀뿌리 민주주의 강화를 제시하였다. 이러한 공약은 정부의 100대 국정과제에도 반영되어 “고르게 발전하는 지역”이라는 목표 아래 3개의 전략과 11개의 세부과제로 제시되었다. 

  문재인 정부의 자치분권의 성과라고 한다면 무엇보다 개헌의 추진에 있다. 2017년 문재인 대통령은 ‘지방자치 박람회’에서 이른바 “연방제 수준의 자치분권”을 추진하겠다고 약속하고, 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권을 헌법화하겠다고 약속하였다. 또한 개헌과 별도로 실질적인 지방분권을 확대해 나가겠다고도 밝혔다. 

  정부의 개헌 의지에 따라 2018년 국민헌법자문특별위원회를 구성하고, 정부 개헌안을 마련하여 국회에 제출하였다. 정부 개헌안은 비록 20대 국회에서 임기 만료로 폐기되었지만, 개헌안에서는 전문에서 “자치와 분권을 강화”한다는 내용과 제1조 제3항에 “대한민국이 지방분권 국가를 지향한다.”는 조항을 명시함으로써 지방분권의 가치를 전면적으로 내세웠다는 점에서 큰 의의가 있다. 

  또한 중앙정부와 지방정부 간 협력을 추진하는 “국가자치분권회의¹⁾”를 신설하고, 법률안에 대한 지방정부의 의견 제시제도, ‘지방자치단체’가 아닌 ‘지방정부’로 개칭, 주민직접참여제도의 헌법적 근거 명시, 보충성의 원칙 명시, 자치조직권 및 자치재정권, 지방재정조정제도 등을 명확하게 규정하는 등 자치와 분권에 관한 핵심적 사항을 다수 헌법에 반영하였다. 앞서 밝힌 바와 같이 비록 개헌은 국회의 문턱을 넘지 못하였으나, 개헌안의 자치분권에 관한 핵심적 내용은 지방자치법 전부개정안에 다수 반영되어 입법화되었다. 

  두 번째 성과는 실질적으로 32년 만에 이루어진 지방자치법 전부개정에 있다. 

금년 1월 13일부터 시행 중인 전부개정 지방자치법은 ▸주민자치권의 명시와 주민직접참여제도의 강화 ▸국가와 지방 간 사무배분에 관한 내용을 명시 ▸지방자치단체의 기관구성 형태 다양화 근거 명시 ▸지방의회 소속 사무직원에 대한 인사권 독립 및 정책지원 전문인력의 보장 ▸지방자치단체의 정보공개 확대 및 지방의회의 책임 강화 ▸지방의 국제교류 및 협력에 관한 내용 신설 ▸중앙-지방협력관계 정립 및 중앙지방협력회의 신설 ²⁾ ▸특별지방자치단체 신설 ▸대도시특례 근거 규정 마련 등이 핵심적 내용이다. 

  이러한 지방자치의 주요 내용을 새롭게 담고 있음에도 불구하고, 자치입법권에 대한 근본적 제약 조항을 유지하고 있는 점과 자치조직권에 관한 내용이 미반영되고, 주민자치회에 관한 규정이 전혀 포함되지 못한 점, 부수 법률안에 대한 준비가 미흡했던 점 등은 한계로 지적된다. 

  세 번째로 “지방일괄이양법³⁾”의 제정이다. 중앙행정권한을 지방으로 이양하는 내용을 담은 46개 법률의 개정을 일괄하여 하나의 법률에 담은 지방일괄이양법의 제정으로 400개의 사무가 일시에 지방으로 이양되는 효과를 거두었다. 

  현재 국회에는 제2차 지방일괄이양법 6개 법률안이 분야별로 발의되어 계류중에 있다. 상임위원회에서 나누어 심사하는 구조는 상임위별 수용률의 현격한 차이를 가져오고, 심의 기간이 길어지는 등 결과적으로 일괄법 형식으로 발의한 취지를 약하게 만들었다.

  네 번째는 자치경찰제의 도입이다. 자치경찰제는 종합행정을 지향하는 지방자치제에 있어서 주민의 민생치안을 지방정부가 담당하는 것은 너무도 당연한 오랜 숙원이었다. 2021년 7월 전면 실시된 자치경찰제는 시도에 자치경찰위원회(합의제 행정기관)와 사무국을 설치하고, 자치경찰위원회가 자치경찰사무를 지휘·감독하며 인사, 예산, 장비 등에 대한 주요 정책 수립 및 운영지원, 중요 사건, 사고 및 현안에 대한 점검 등을 담당하는 체계이다. 경찰사무를 국가경찰사무, 자치경찰사무, 수사사무로 구분하였으나, 경찰공무원은 국가경찰공무원으로 일원화하여 국가경찰이 자치경찰 사무를 담당하는 형태로 시행하고 있다. 

  역사적인 자치경찰제의 도입과 실시에도 불구하고, 자치경찰 공무원이 없는 자치경찰제라는 점, 지역 치안의 최종 책임자가 불분명하다는 점, 경찰권력의 비대화로 이어져 자치와 분권에 역행하는 구조가 되었다는 점에서 그 한계가 명확히 나타난다. 

  다섯 번째는 재정분권의 추진이다. 정부는 1단계 재정분권으로 지방소비세율을 10%p 인상하고, 약 8.5조원의 지방세 확충 효과를 얻었고, 약 3.6조 규모의 국고보조사업을 지방으로 이양하였다. 제2단계 재정분권에서는 지방소비세율을 4.3%p 인상하였고, 10년간 10조원 규모의 지방소멸대응기금을 마련, 사회복지분야 국고보조율을 인상하여 기초지방정부의 부담을 완화하는 정책을 추진하였다. 이러한 2단계에 걸친 재정분권 추진으로 완전하지는 않지만 국세와 지방세 비율을 7:3에 근접하는 수준으로 맞추는 등 지방재정의 확충을 위한 노력이 성과를 거두었다.

  이러한 문재인 정부의 자치분권 성과가 당초 공약한 바와 같은 수준의 만족할만한 결과에 이르지는 못하였다. 향후 지속적이고 강도 높은 지방분권을 추진하기 위해서는 개헌이 반드시 필요하다고 본다. 개헌에는 수없이 많은 쟁점이 있고, 개헌 이슈는 정치적 블랙홀로 작용하기도 하지만, 작금의 지방소멸의 위기를 극복하기 위한 몸부림으로라도 지방분권 개헌은 국민적 합의가 가능하고 이념적 정쟁의 대상이 아닌 지방자치와 분권을 위한 원포인트 개헌이라도 추진하는 것이 필요하다. 

  개별법 차원에서는 지방자치법 전부개정의 후속조치로서 주민투표법과 주민소환법 등이 하루속히 정비되어야 하고, 전부개정 지방자치법에서 누락된 자치입법권 및 자치조직권의 확대와 주민자치회의 보장 등이 추가적으로 정비되어야 할 것이다. 

  중앙행정권한의 지방이양을 추진함에 있어서는 제2차 지방일괄이양법이 속히 제정됨과 동시에 지속적인 지방분권정책의 추진을 위해 국회에서 이를 전담할 수 있는 (가칭)지방분권특별위원회를 구성하여 국가와 지방 간 사무 배분의 일관성을 유지하고 지방이양을 결정할 수 있는 구조를 만들 필요가 있다. 

  자치경찰에 있어서는 지역 치안의 책임을 지방정부가 질 수 있도록 자치경찰과 국가경찰이 제대로 역할을 분담할 수 있는 구조로 개선되어야 할 것이다. 

  문재인 정부의 자치분권 지향성은 정권의 성격과 무관하게 차기 정부에서도 반드시 이어져야 한다. 지금 대한민국은 선진 지방분권국가로 도약하느냐 그렇지 못하느냐의 기로에 서 있다.