대통령소속 자치분권위원회

권경득 교수, 선문대학교(자치분권위원회 정책자문위원장)

 1995년 민선지방자치가 부활된 이후 우리나라 지방자치는 많은 발전을 하였지만 아직도 국민의 눈높이에는 못 미치고 있다는 것이 일반적인 평가이다. 다만 지방자치가 한국 사회 전체의 패러다임을 집권과 집중에서 분권과 분산으로 전환하는 계기를 마련하고, 주민중심의 행정서비스 실시와 지방공무원의 의식변화, 지방정책과정에서의 주민참여를 확대하였다는 점은 긍정적으로 평가되고 있다. 

 새 정부 출범과 더불어 지방분권과 지역균형발전에 대한 국민들의 관심이 높아지고 있다. 대선 후보시절 윤석열 대통령은 실질적인 지방분권과 지역균형발전을 위한 국정운영을 약속하였다. 새 정부의 인수위원회도 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 국정목표로 설정하였으며, 지역균형발전특별위원회에서는 지난 4월말 ‘지역균형발전 비전’을 발표하고 지방분권강화, 지방재정력 강화 등을 포함하는 15대 국정과제를 제시하였다.  

 우리나라 지방자치의 현 주소를 간략하게 살펴보고, 새 정부가 추진해야 할 지방분권의 방향과 과제를 살펴보면 다음과 같다. 

 첫째, 지방사무의 비중이 증가 추세에 있으나 국가사무에 비해 그 비중이 여전히 낮은 실정이며, 지방재정 확충의 구조에 한계가 있다는 점이다. 국세에 대한 지방세 비중이 20%대 수준으로 재산과세 중심의 비탄력적인 지방세 구조이며, 지방재정에 대한 이전재원의 비중이 높아 지방의 재정 자율성이 여전히 취약하다.

 둘째, 지방자치제도 및 운영과정에서 지역 간 격차해소 시스템의 미비로 지방재정력 등의 지역 간 불균형이 심화되고 있다. 이러한 지방자치단체 간 재정력의 격차는 지역복지서비스 등의 지역격차로 이어져 지역 간 부익부, 빈익빈 현상이 나타나고 있다.

 셋째, 자치단체의 기관구성형태가 획일적인 기관대립형으로 자치단체구성의 다양성이 부족하다. 자치단체의 기관구성에 있어서 인구, 면적, 재정규모 등을 고려한 지방의 특수성과 다양성의 반영이 미흡한 것으로 나타나고 있다. 

 넷째, 지역주민의 지방행정에 대한 참여가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 행정기관 주도와 전문가 위주의 제도운영으로 일반 주민의 참여에 대한 관심이 낮고, 지역주민의 주도적 참여가 미흡하며, 집단이기주의 행태가 나타나는 등 지역사회가 미성숙한 것으로 나타나고 있다. 특히, 지방정치에 대한 주민참여가 미흡하고, 지역분할 정치참여 행태가 여전히 계속되고 있다. 

 이러한 문제들을 지혜롭게 극복하고 새 정부에서 지방분권을 가속화하기 위한 논의는 무엇보다도 중앙집권적인 국가운영의 한계에 대한 비판적 인식으로부터 출발할 필요가 있다. 

 첫째, 4차 산업혁명시대에 걸맞은 새로운 지방분권형 국가운영의 틀이 필요하다. 지방분권형 국가운영방식은 지방주권을 신장시키고 지역주민의 정치적 참여와 효능감을 높여줄 것으로 기대된다. 우리나라 헌법에서는 기능적 권력분립과 참여를 통한 민주주의와 자율성의 관점에서 지방자치의 중요성이 강조되고 있으나 지방자치의 관련 규정이 추상적이고 단순하게 규정되어 있다. 지방자치의 본질을 헌법적으로 보장할 뿐만 아니라 국가개조의 차원에서 ‘지방분권형 국가 운영’에 대한 진지한 헌법적 논의가 필요하다.

 둘째, 지방분권시대에 진정한 지방의 발전이 무엇을 의미하는지에 대한 성찰이 요구된다. 돌이켜보면 지방자치부활 이후 지방분권에 대한 많은 담론이 있었지만 진정한 지방의 발전이 무엇인지에 대한 공론화는 부족하였다. 지방분권화시대의 지방의 발전은 지방자치단체의 보편성과 지역성의 관점에서 이해되어야 한다. 

 셋째, 지방자치는 다양성에서 출발한다. 지방분권형 국가운영에 있어서 지방자치단체 기관구성의 다양성을 도모할 필요가 있다. 현행과 같이 도시지역과 농촌지역을 막론하고 획일적인 형태의 기관구성은 지역의 특성을 살리면서 지방자치행정의 효율성과 민주성을 도모하는데 상당한 제약이 되고 있다. 지역의 특성을 고려한 지방자치단체 기관구성의 다양화가 절실히 요구되고 있다.

 넷째, 지방자치는 생활자치이며 동네자치이다. 지역주민들이 지방정치, 행정과정에 자발적이고 적극적으로 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 제고시키고 책임감을 높이는 것이 무엇보다 중요하다. 지역주민들이 자발적으로 지방행정에 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 강화시키고 자기책임감을 높일 수 있는 권한과 기능을 부여해야 한다. 

 진정한 의미의 지방분권은 지역주민들 스스로가 자신의 문제를 결정할 수 있도록 ‘지방주권’을 보장해주는 것이다. 지방주권을 보장하기 위해서는 ‘지방분권형 국가’로의 전환이 절실히 요구된다.