대통령소속 자치분권위원회

<자치분권2.0 시대> 자치분권의 실질화, 주민중심 주민자치

  2020년 12월 9일 국회가 의결한 지방자치법이 2021년 1월 5일 국무회의를 통과하였다.  2022년 1월이면 새로운 지방자치의 제도적 틀 하에 새로운 자치분권의 시대를 열게 되었다. 32년 만의 지방자치법 전부 개정은 기존 제도의 불완전성을 대폭 수정한 것이다.

  1991년 부활된 지방자치의 시대를 지방자치1.0 시대로 본다면 지금부터 개시되는 지방자치와 지방분권은 자치분권2.0 시대라 하겠다. 지방자치1.0 시대와 자치분권2.0 시대를 구분하는 것은 아래 <표 1>과 같이 다양한 측면에서 상이하기 때문이다.

  30년 전 시작된 지방자치1.0은 지방자치의 부활이 중요했기 때문에 질적인 내용은 크게 문제가 되지 않았다. 선출직 단체장과 지방의회가 관권선거를 예방하고 이를 토대로 여‧야간 평화로운 정권교체를 통한 민주주의의 발전이 제1차적 목표였다. 자치분권2.0 시대는 여기서 한걸음 나아가 지방자치의 질적 내용을 보완하여 자치분권을 업그레드하는 것이다. 

  부연하면 지방자치1.0 시대는 지방자치의 부활에 무게를 두었다면 자치분권2.0 시대는 자치분권의 실질화를 의미한다. 전자가 지방자치단체를 주체로 하였다면 지방자치법 전부개정으로 개막되는 자치분권2.0 시대의 지방자치 주인은 명실공히 주민이 될 것이다. 

  자치단체 중심의 단체자치가 지방자치1.0 시대의 특징이라면 자치분권2.0 시대에는 주민중심의 주민자치가 주요한 특색이다. 주민들이 직접 조례안을 발의할 수 있는 것도 주민이 주인이기 때문이다.

  자치권의 연원이 상이하다. 지방자치1.0의 주권적 기초는 국민주권이었다. 자치권은 중앙정부의 권한을 뒷받침하는 국민주권의 부분적 지방위임을 의미하였다. 자치권은 위임된 ‘법령의 범위 안’에서만 작동하였다. 자치분권2.0 시대에는 자치권은 주민주권에 기인한다. 구체적으로 금지하고 있지 않는 한 “법령의 범위에서” 자치권을 행사할 수 있다. 실질적으로 자치사무의 범위가 경찰과 국제교류사무로 확대되었다.

지방 정치주체의 지위도 크게 개선되었다. 

  지방자치1.0 시대에는 지방의 정치주체는 자치단체에 지나지 않아 정책의 형성권이 인정되지 않았다. 자치분권2.0 시대에는 명실공히 지방정부로 인정되어 자율적인 형성권이 인정된다. 중앙-지방협력회의도 간접적으로 지방정부의 지위를 인정한 결과로 해석되어야 한다. 지난 30년 간 지방의회의 지위도 매우 불안정적이었다. 사무기구의 인사권을 단체장이 행사한 것이 대표적인 예이다. 지방의회 사무기구의 인사권 독립과 정책지원전문인력의 도입으로 지방의회의 지위도 공고해 졌다.

  자치분권2.0 시대의 변화는 기관구성의 다양성에서도 찾을 수 있다. 지방자치1.0 시대에는 극강시장-극약의회라는 획일적 형태로 제왕적 단체장 하에서의 지방자치였으나 지방의회의 위상 강화와 함께 기관구성의 다양화 제도가 도입되면서 기관통합형이나 권한분산형 등의 다양한 기관구성이 가능해 졌다.

<표 1> 자치분권 비전 상호비교표

  중앙-지방의 관계의 관점에서 보면 지방자치1.0 시대에는 상하‧복종의 관계였다. 자치단체는 국가의 지도‧감독의 대상이었다. 구 지방자치법 제9장의 명칭도 ‘국가의 지도와 감독’이었다. 

  자치분권2.0 시대에는 중앙-지방은 수평‧대등을 전제로 상호협력의 관계로 발전하였다. 지방자치법에서 상호협력의무를 규정하고 있고 협력의 장으로서 중앙-지방협력회의를 제도화하였다. 개정된 지방자치법 제9장의 명칭도 “국가와 지방자치단체의 관계”로 변경되었다.