대통령소속 자치분권위원회

김순은 (대통령소속 자치분권위원회 위원장)

주희진 (대통령소속 자치분권위원회 전문위원)

1. 자치분권 2.0의 개념 

  1991년 재개된 지방자치(자치분권 1.0 시대)는 지방자치의 부활과 지방자치제도의 기본 토대 마련에 초점을 둔 시기였다. 시간이 경과함에 따라 이전과는 전혀 다른 새로운 자치분권의 모습이 필요하게 되었다. 시대적 요구에 부응하기 위하여 문재인 정부는 자치분권 6법* 완료와 자치분권 사전협의제, 재정분권 등을 통한 실질적 지방분권과 지방자치제도 완성을 위해 노력해 왔다. 이러한 역사적 배경을 토대로 형성된 새로운 자치분권의 모습과 형태를 자치분권 2.0으로 정의할 수 있다.

  자치분권 2.0은 주민주권론과 거버넌스론 등의 이론에 기초를 두었다. 주민주권론은 주민이 주인이라는 사상이다. 그 결과 “자치권은 주민으로부터 나온다”

  전통적으로 중앙집권체제를 뒷받침하여 “모든 권력이 국민으로부터 나온다”는 원리가 국민주권이라면, 주민주권은 지방자치와 지방분권(이하 자치분권)을 옹호하는 이론으로, 지방자치는 주민의, 주민에 의한, 주민을 위한 지방의 정치를 의미한다. 

  거버넌스론은 국정의 운영을 통치보다는 협치에 의하여 이루어져야 한다는 주장이다. 거버넌스론에 기초하여 자치단체에 국정 동반자의 지위를 부여하여 국가-지방간 새로운 협력적 관계를 구축한다. 자치단체가 더 이상 국가의 지도‧감독의 대상이 아니고 국정의 동반자가 되는 것이다.

  2020년 12월에 전부개정된 지방자치법은 주민주권과 거버넌스의 주요한 이론적 주장들이 적절하게 반영되어 있다. 첫째, 민주성 제고를 위한 주민의 참정범위 확대와 지방의회 위상과 지위의 정상화, 둘째, 자치단체 책임성 강화를 위한 자치단체의 정보공개 의무, 지방의원 겸직금지대상 구체화, 셋째, 효율성 제고를 위한 기관구성의 다양화, 특례시제도, 특별지방자치단체제도 등이 도입되었다. 넷째, 국가와 지방자치의 관계를 기존의 ‘국가의 지도와 감독’에서 ‘국가와 지방자치단체의 관계’로 개정한 것도 국정 동반자로서의 지방정부의 위상을 인정하였다고 볼 수 있다. 중앙-지방협력회의의 설치를 통하여 중앙정부와 지방정부가 대등한 관계에서 논의할 수 있는 소통의 장을 마련하였고, 중앙-지방 협력모형에 기초하여 자치경찰제를 도입하였다. 

 2. 자치분권 2.0의 주요 내용과 특징 

  지방자치법 전부개정을 포함한 자치분권 6법의 완성과 자치분권 사전협의제 및 재정분권을 통하여 기존의 자치분권 1.0 시대와는 전혀 다른 자치분권 2.0 시대가 개막되고 있다. 각 시대의 자치분권의 특징과 주요 내용을 비교 분석하면 다음 <표 1>과 같다. 

  30년 전에 시작된 자치분권 1.0은 지방자치의 부활이 중요했기 때문에 질적인 내용은 크게 관심을 받지 못했다. 선출직 단체장과 지방의회의 구성을 통한 지방자치로 관권선거를 예방하는 것이 1차적 목표였다. 이를 토대로 여·야간 평화로운 정권교체를 통한 민주주의의 발전이 가능하다고 믿었다.

  자치분권 2.0은 여기서 한 걸음 나아가 지방자치의 질적 내용을 보완하여 자치분권을 한 단계 업그레이드하는 것이다. 자치분권 1.0 시대는 지방자치의 부활과 실시에 초점을 두었다면, 자치분권 2.0 시대의 관심은 자치분권의 실질화와 고도화를 의미한다. 이에 자치분권 1.0에 대해서는 불완전한 제도와 2할 자치라는 비판적 평가가 있었다. 자치분권 2.0 시대는 제도가 정상화되고 성숙한 지방자치가 전개될 것이다. 

  자치분권 1.0과 자치분권 2.0의 주요 내용과 특징을 구체적으로 비교하면 아래와 같다. 첫째, 자치분권 1.0 시대의 지방자치 주체가 지방자치단체였다면 지방자치법 전부개정 등으로 개막되는 자치분권 2.0 시대의 지방자치 주체는 명실공히 주민이다. 자치단체 중심의 단체자치가 자치분권 1.0 시대의 특징이라면 자치분권 2.0 시대에는 주민 중심의 주민자치가 주요한 특색이다. 주민들이 직접 조례안을 발의하는 등 주민의 직접참정이 크게 증가할 것이다. 주민감사청구 등 주민직접참정요건도 대폭 완화되었을 뿐만 아니라 참여 연령 역시 기존 19세 이상에서 18세 이상으로 하향되기 때문이다. 

  둘째, 자치권의 관점에서 비교해 보면 자치분권 1.0 시대는 국민주권의 위임에 자치권의 근거를 둔다. 자치분권 1.0의 주권적 기초는 국민주권이었다. 중앙집권체제와 국민-국가의 토대였던 국민주권 하에서 지방자치권은 중앙정부의 권한을 뒷받침하는 국민주권의 부분적 지방 위임을 의미하였다. 자치권은 위임된 “법령의 범위 안”에서만 허용되었다. 하지만 자치분권 2.0 시대에는 자치권은 주민주권에 기인한다. 구체적으로 금지하고 있지 않는 한 “법령의 범위에서” 자치권을 행사할 수 있다. 또한 기존의 중앙행정권한의 지방이양에서 더 나아가 자치분권 사전협의제의 실행을 통하여 사전적으로 자치권을 보호할 수 있는 제도적 장치도 마련하였으며, 자치사무는 보충성의 원칙 하에 사무범위가 확대되었다. 실질적으로 2020년 12월 9일 국회에서 의결된 지방자치법에서는 자치사무의 범위가 경찰과 국제교류사무로 확대되었다.

  셋째, 재정분야에서도 커다란 차이가 발생한다. 자치분권 1.0 시대에는 국세와 지방세의 비율이 8:2로 지방재정이 주로 국세에 의존하여 지방정부가 사무를 수행하는데 있어 소극적이고 의존적인 행태를 보였다.  자치분권 2.0 시대에는 2차례의 재정분권을 통하여 지방정부가 주체적이고 능동적으로 사무를 수행할 수 있는 토대가 마련되었다. 지역 간의 불균형을 해소하기 위하여 국가와 지방 간 수직적 재정조정제도 외에 지방자치단체 간 수평적 재정조정도 도입되어 재정분권을 통한 정부 상호간 협력을 촉진할 수 있게 되었다. 

  넷째, 지방정치 주체의 지위도 크게 개선된다. 자치분권 1.0 시대에는 지방의 정치주체는‘자치단체’에 지나지 않아 정책의 형성권이 인정되지 않았다. 자치분권 2.0 시대에는 명실공히 지방정부로 인정되어 자율적인 형성권이 인정된다. 중앙-지방협력회의도 간접적으로 지방의 정치주체를 국정의 동반자로 인정한 결과이다. 결론적으로 자치단체가 지방정부로 발전된 것으로 해석되어야 한다. 지난 30년 간 지방의회의 지위도 매우 불완전하였다. 지방의회 사무기구의 인사권을 단체장이 행사한 것이 대표적인 예이다. 지방의회 사무기구의 인사권 독립과 정책지원 전문인력의 도입으로 지방의회의 지위도 공고해졌다. 더불어 지방의회의 윤리성과 주민에 대한 책무성도 강화되었다.

  다섯째, 자치분권 2.0 시대의 변화는 다양한 기관구성이 가능하게 되었다는 점이다. 자치분권 1.0 시대에는 강시장-약의회라는 획일적 형태로 제왕적 단체장 하에서의 지방자치였으나, 자치분권 2.0 시대는 지방의회의 위상 강화와 함께 기관구성의 다양화 제도가 도입되면서 기관통합형이나 권한분산형 등의 다양한 기관구성이 가능해졌다. 기관구성의 형태를 주민투표를 거쳐 결정함으로써 주민주권을 제도적으로 뒷받침하였다.  

  마지막으로 정부 간 관계의 관점에서 기존의 중앙과 지방의 관계는 상하‧복종의 관계였다. 자치단체는 국가의 지도·감독의 대상이었다. 구 지방자치법 제9장의 명칭도 ‘국가의 지도와 감독’이었다. 개정된 지방자치법 제9장의 명칭이 ‘국가와 지방자치단체의 관계’로 수정되었다. 이러한 개정은 자치분권 2.0 시대의 중앙-지방은 수평·대등을 전제로 상호협력의 관계로 발전하였다는 것을 단적으로 보여주고 있다. 또한 별도 법률인 ‘중앙-지방협력회의법’의 제정으로 대통령과 시·도지사 및 지방4단체 대표들이 정기적인 모임을 통해 자치분권 및 지역균형발전에 관한 정책을 논의하는 등 중앙-지방의 협력적 동반자 관계가 강화되었다. 자치분권 1.0 시대의 지방-지방 관계는 상호 배타적인 경쟁 관계에 비중이 치우쳤다면, 자치분권 2.0 시대의 지방-지방 관계는 수평적 재정조정제도나 특별자치단체 등의 제도를 통하여 상호 합력관계가 더욱 공고해질 것이다.

<표 1> 자치분권 1.0과 자치분권 2.0의 비교

구 분		자치분권 1.0	자치분권 2.0
의 의		·지방자치의 부활 및 실시	·자치분권의 고도화
특징 및 평가		·불완전한 제도 ·2할 지방자치	·제도의 정상화 ·성숙한 지방자치
주 체	주체권	·단체자치(자치단체가 주체)	·주민자치(주민이 주체)
	주민발의	·간접조례발의	·직접조례발의
	직접참정 요건	·주민직접참정 엄격한 요건	·주민직접참정요건 대폭 완화
	참여연령	·19세 이상	·18세 이상
자치권	근거	·국민주권의 위임	·주민주권에 기초
	범위	·법령의 범위 안에서 조례제정	·법령의 범위에서 조례제정 (법률로 위임한 조례 행정입법으로 제한 금지)
	강화	·중앙행정권한의 지방이양	·중앙행정권한의 지방이양 + 사전적 자치권 보호   (자치분권 사전협의제)
	자치사무	·집권적 사무배분과 협소한 사무범위	·보충성 원칙과 사무범위 확대 (자치경찰사무, 국제교류사무 등)
재 정		·국세에 의존	·재정분권을 통한 협력
지위	명칭	·자치단체(행정적 의의)	·지방정부(정치적 의의)
	지방의회 지위	·의결기관의 독립성 미흡 (인사권 종속)	·지방의회 인사권 독립 (견제와 균형의 정상적 작동)
	주민에 대한 책무성	·의례적 수준	·대주민 책무성 강화
기관구성		·획일적 단일구조 (강단체장·약의회)	·기관구성의 다양성 수용 (주민투표 통한 변경 가능)
정부간 관계	관계	·수직적·상하 관계, 경쟁관계	·수평적·대등 관계, 협력 관계
	중앙-지방	·지도·감독 등 상하관계	·협력적 동반자 관계 강화 (중앙-지방협력회의 설치·운영)
	지방-지방	·상호 경쟁 관계 치중	·상호 협력관계 (수평적 재정조정제도, 특별자치단체 등 협력체제 구축)

3. 향후 과제

  1988년 지방자치법을 전부개정한 지 만 32년, 1991년 지방자치를 부활한 지 만 30년을 앞두고 지방자치법의 전부개정을 포함하여 자치분권 6법과 자치분권 사전협의제 및 2단계에 걸친 재정분권이 이루어졌다. 이를 통하여 자치분권 실질화를 위한 다양한 입법적, 재정적, 정책적 성과가 이루어져 명실공히 자치분권 2.0 시대가 개막되었다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 자치분권 2.0 시대의 가속화를 위해서는 여전히 남은 미완의 과제에 관심을 가져야 한다. 

  먼저 지방자치법의 부수법안이었던 주민소환법안과 주민투표법안 등이 조속하게 마무리되어야 할 것이다. 또한 지방자치법 논의과정에서 삭제된 주민자치회에 관한 규정도 조속히 재추진되어야 할 것이다.

  또한 새로운 법령 하에 “지방자치의 주인은 주민이다”라는 명제가 실체화되도록 새로운 관행과 해석을 축적해 나가야 한다. 법령 및 조례 등이 규정하지 않은 부분은 관행 및 해석을 통하여 해결되기 때문에, ‘시대의 사회적 가치’에 부합된 해석과 관행의 적립은 우리에게 남겨진 과제이다.

  요약하면 자치분권 2.0의 주요 특징은 주민주권과 상호협력이다. 우리는 주민주권론을 토대로 강화된 자치권과 중앙-지방 협력적 거버넌스의 구축을 통한 자치분권 2.0 시대를 맞이하고 있다. 자치분권 2.0의 성공적 성과를 위해서 제도적 장치뿐만 아니라 시대적 사회적 가치에 부합하는 관행과 해석에도 관심을 가져야 한다. 

  자치분권 2.0 시대의 목표는 주민이 주인이 되는 주민주권과 국가와 지방 간, 지방자치단체 간에 협력을 토대로 상생의 균형발전을 달성하는 것이다.