대통령소속 자치분권위원회

배준구
경성대 경찰행정학과 명예교수
(전 한국지방정부학회 회장)

  우리나라의 근대적 의미의 지방자치는 1948년 정부 수립과 제헌헌법에 의해 보장되어 제정된 지방자치법(1949.7.4)에 의해 비롯된다. 지방자치는 1952년부터 9년간 실시된 이후 30년간 중단된 후 1991년부터 부활(지방의회 구성)하여 2021년 30주년을 맞이하게 되었다.

  30년 만에 부활된 지방자치는 지역실정에 맞는 각종 사업의 추진, 행정서비스의 수준 향상, 지역문화의 활성화 등 긍정적 변화를 야기한 것으로 본다. 이에 반해 지방자치에 대한 이해부족과 무관심, 일부 단체장과 지방의원들의 비리와 부패, 중앙집권적 제도와 관행, 형식적 주민 참여 등이 문제가 되고 있다. 또한 지방자치는 주민중심의 자치분권이 구현되지 못하여 아직도 주민들에 의해 제대로 체감되지 못하고 있는 실정이다.

  지방자치 재개와 더불어 국민의 정부부터 박근혜정부에 이르기까지 역대 정부는 지방분권의 지속적 추진으로 지방자치의 발전을 위해 노력하였다. 역대 정부는 중앙권한 및 사무의 지방이양을 추진하여 국가사무 대비 지방사무 비율이 증가하고, 지자체가 다루는 사무 중 위임사무가 감소하고 고유사무가 증가(약 20%)하는 성과를 나타냈다. 그러나 핵심과제인 특별지방행정기관 정비, 교육자치 및 자치경찰 등의 추진실적이 미흡하여 실질적 성과가 기대에 미치지 못하였다.

  역대정부는 정권 초기에 자치분권을 역설하지만, 임기 중반부터는 대통령과 정치권의 관심이 약화되면서 용두사미의 전철이 반복되고 있다. 그리고 역대 정부는 지방분권을 국정과제로 채택하고, 지방분권특별법을 제정하여 지방분권종합계획 및 시행계획을 수립하고 지방분권 과제를 추진하였지만 집행과정에서 중앙부처의 반발로 무산되거나, 임기 후반에 정책의지의 약화로 동력을 상실하는 양상이 재현되고 있다.

  문재인 정부는 참여정부와 유사하게 대선공약에 지방분권관련 공약을 제시하고, 지방분권 개헌을 추진하면서 지방분권에 대한 강한 의지를 표명하였다. 문재인 정부는 지난 4년간 자치분권 종합계획, 제1단계 재정분권 추진방안 발표, 자치분권 관련 법제화(지방일괄이양법 제정, 지방자치법 전부개정, 자치경찰제 도입을 위한 경찰법 개정, 중앙지방협력회의법 제정) 등에서 고무적 성과를 보인다. 

  그러나 2018년 지방선거와 동시에 추진된 지방분권 개헌이 무산되었고, 정부가 발표한 자치분권 종합계획은 연방제 수준에 버금가는 지방분권을 선언했던 정부의 당초 의지가 다소 후퇴하였다. 또한 지방자치법 전부개정, 자치경찰제 도입을 위한 경찰법 개정 등의 내용은 당초 기대에 미치지 못하고 있다. 이런 점에 비추어 볼 때 향후 다음과 같은 과제를 해결하는 데 역점을 둘 필요가 있다. 

  첫째, 현행 헌법은 중앙집권적 국가운영체제에 바탕을 두고 있어 미래사회 변화에 대응하여 나갈 새로운 국가시스템 구축에 한계가 있어 분권화를 통한 국가운영시스템의 선진화와 개헌이 절실하다. 지방분권 개헌을 위해서는 내년 대통령 선거와 지방선거를 앞두고 개헌의 추진방안(개헌로드맵, 국민 참여방법 등)을 모색해야 한다. 

  둘째, 문재인 정부 출범 후 제·개정된 자치분권 관련법의 후속조치와 자치분권 관련 법제화에 대한 평가를 토대로 자치분권 관련법의 보완과 자치분권 과제의 성공적 마무리가 중요하다. 특히 지방자치법 전부개정안은 지자체의 자치권(입법, 조직, 재정) 보장이 상당히 미흡하고, 중앙집권적 강력한 통제(지휘·감독권, 대집행권 등)를 유지하고 있어 개선이 필요하다.

  셋째, 전국 지자체의 재정자립도는 1997년 63.0%에서 2017년 53.7%, 2021년 48.7%로 계속 하락하고 있으며, 자체수입으로 인건비를 해결하지 못하는 지자체가 2021년 현재 25.9%(63개)에 달하고 있어 재정 자율성 확보를 통한 재정분권 강화가 필요하다.

  넷째, 자치분권에 대한 대통령과 정치권 등의 역할이 강화되어야 한다. 중앙부처의 소극적 태도와 부처 간 이기주의를 타파하고 조율하는 데는 국가의 최고 결정권자인 대통령의 의지와 관심이 매우 중요하며, 국회와 정부 및 시민사회의 적극적 대응이 요구된다.

  다섯째, 견제와 균형의 원리에 따라 지방의회가 집행부를 견제하고 감시하며, 정책 대안을 제시하는 기관으로서 역할 강화가 필요하다. 정당공천제의 폐해를 극복하고 지역별 일당독점 현상을 개선하기 위해서는 현 지방선거 정당공천제는 재검토 되어야 한다.

  여섯째, 읍·면·동이라는 자치계층이 아닌 행정계층 차원에서 접근한 주민자치회는 사실상 현실과는 거리가 먼 주민자치이기에 주민자치의 활성화를 위해서는 근본적인 재검토가 필요하다.