대통령소속 자치분권위원회

전성만 한국지방행정연구원 연구위원

  사회·경제적 환경변화에 따른 현행 지방행정체제 및 행정서비스의 개선이 필요하다고 본다. 

50% 가량의 수도권(전국 면적 대비 11.8% 면적)에 거주하는 인구, 인구에 따른 자본 집중과 과밀의 행정비용 증가는 이번 정부의 균형발전정책 필요성 근거다. 

  고령화·저출산로 비수도권 행정구역 인구감소현상은 현행 자치단체의 세입이 줄어드는데 영향을 주지만 복지관련 세출 수요는 늘게 한다. 현재 분절화된 행정구역체제보다는 통합 및 연계를 통한 효율적인 행정서비스 제공이 필요하다.

  문재인 정부 들어서서 보통지방자치단체의 기능과 역할 변화가 필요하다고 인식하였다. 현행 행정구역을 넘어서는 협력서비스의 필요에 따라 초광역 협력 사업을 검토하였고,「지방자치법 전면개정」을 통해서 특별지방자치단체가 설립하였다. 

  이와 같은 광역행정사업은 이번 정부에서만 시도한 것은 아니다. 일본의 도주제 도입을 검토한 2008년도의 초광역정부 설립 논의가 있었고, 균형발전 정책으로 추진된 이명박 정부의 5+2 광역경제권도 같은 맥락이다. 

그렇다면, 과연 지금 추진되고 있는 특별지방자치단체 제도는 안정적인 초기 제도 정착과 지속가능한 운영을 담보하고 있는지는 고민해봐야 한다. 

  우선, 특별지방자치단체의 설립이 자치단체의 자발적인 필요에 의해서 추진되는 것인지 여부이다. 

특별지방자치단체 설립 이전에는 대구-경북을 중심으로 시·도 통합 논의가 먼저 추진되었다. 자발적인 시·도 통합 논의는 설립에 따른 중앙차원의 행정·재정적 지원이 구체화되면서 협의가 지지부진하게 되었다. 이후 지방자치법 개정에 특별지방자치단체 제도를 추가하면서 초광역행정행정체제는 시·도 통합에서 특별지방자치단체 설립으로 전환되었다. 그렇다면 특별지방자치단체제도와 시·도 통합의 차이는 무엇인지 명확해야 한다. 

  현행 지방자치단체를 보통자치단체라고 한다면, 특별지방자치단체는 특별한 행정수요가 발생할 경우에 설립하여, 이를 공급하기 위한 법인으로 볼 수 있다. 과연 특별지방자치단체는 현재 어떠한 특별 행정수요가 있고, 이를 효율적으로 공급하는 법인인지 여부를 고민해야 한다. 

  특별지방자치단체의 성공적인 예로 들고 있는 일본의 간사이 연합의 특별 행정서비스가 우리나라에도 존재하는지, 존재한다면 특별 행정서비스를 제공하는 기관이 주민의 대표성이 있는지를 고민해야한다. 그렇지 않으면 과연 특별행정기관과 어떤 차별성이 있는가를 고민해야한다. 이러한 고민의 기저에는 특별지방자치단체설립이 현행 자치단체 행정체제에서 고령화·저출산 및 지역 간 격차문제를 해결한 제도인지 되물어봐야 한다. 

  그렇지 않을 경우, 정권의 이념에 따라 변동되는 이전의 균형발전정책과 영국의 지역단위 거버넌스 체제와 차별성이 없다. 또한, 광역단위 및 기초단위에서 요구하는 특별지방자치단체 설립은 어떻게 수렴되어야 할지 우려가 된다. 

  또한, 특별지방자치단체 설립 후 서비스 제공에 따른 재정지원은 어떤 방식으로 추진되어야 하는가이다. 

현행법상 특별지방자치단체의 재정지원은 1) 자치단체 분담금, 2) 국보조사업, 3) 특별교부세, 4) 균특회계 지원, 5) 서비스 수수료에 한정된다. 

  현행 법체제 상 재정지원은 행정서비스 지역과 서비스 수혜대상에 기초하여 재원조달 되어야 하고, 재정활동이 수행된다. 따라서, 재정지원체제는 특별지방자치단체가 제공하는 서비스가 현행 보통지방자치단체와 중복적인 서비스인지 아니면 독립적인 서비스인지에 따라 재설계되어야 할 것이다.

  무엇보다도, 문재인정부에서 추진하고 있는 특별지방자치단체 설립을 토대로 한 초광역협력 지원전략을 보면 자치분권 및 재정분권의 이념 하에 자치단체의 재정자율성과 책임성을 높이고자 하는 전략이기 보다는 중앙차원의 재정지원 방안을 중심으로 논의되고 있어, 정책방향성의 충돌의 우려가 있다. 

  향후 초광역협력 및 특별지방자치단체의 안정적 운영을 위해서는 지방자치단체 간 협력을 촉진할 수 있는 재정분권의 설계 내에서 지원마련이 강구되어야 할 것이다.